Január elsejétől hatályos az új közbeszerzési törvény, mely elődjénél jócskán rövidebb és egyelőre legalábbis mellőzi a fontos részletszabályozások egy részét is. Mint szerzőnk, Tunyogi László közbeszerzési szakértő írásából kiderül, a szakma bizakodással várta az új jogszabályt, ám az első tapasztalatok nem igazolták a várakozásokat.
A hazai közbeszerzési kultúra alig több mint másfél évtizedes múltja során rengeteget fejlődött, változott. Az első törvényt, 1995-ben a Kereskedelmi Világszövetségben (WTO) is ekkor formálódó, azóta is élő megállapodás, a Government Procurement Agreement (GPA) szabályrendszerét is éberen figyelve építették a hazai jogalkotók. Csaknem egy évtizeden át ez az alig hetven szakaszból álló jogszabály az akkori beszerzők bibliája volt. Ekkor tanultuk meg, mi a különbség nyílt, meghívásos, vagy tárgyalásos eljárás között, hogyan kell meghatározni, érvényes-e egy ajánlat, és mi a lényegi különbség pénzügyi, gazdasági és műszaki alkalmasság között, hogyan kell szabályosan elbírálni egy ajánlatot.
Régi idők jogalkotása
2004-ben, miután hazánk is az Európai Unió tagja lett, az új közbeszerzési törvénynek az unióban éppen akkor elfogadott közbeszerzési irányelveket kellett követnie. Az akkori jogalkotók becsületére legyen mondva, a törvény kemény, csaknem egy évig tartó társadalmi vitában fogant. Pedig az itthoni érdek-csatákat finoman szólva nem volt könnyű összhangba hozni az unió elvárásaival. A szakma – a közbeszerző ettől kezdte szakmának tekinteni magát – itt ismerte meg, hogy az unióban kódokkal azonosítják a beszerzés tárgyát és azt is, hogyan néz ki egy uniós hirdetmény. A verseny tisztaságát, nyilvánosságát biztosító, korábbról ismert szabályokat ki kellett egészíteni azzal, hogy egyenlő esélyeket biztosítsunk az Európai Unióban letelepedett többi ajánlattevőnek. Ám az egyenlő bánásmódnak kezdettől nem tulajdonítottunk különösebb jelentőséget, hiszen a nyelvi korlátok, a közintézmények, külföldiek számára nehezen követhető eljárásrendje, az igazolások, nyilatkozatok tömegének lefordítása, közjegyző előtti hitelesíttetése amúgy is távol tartotta a legtöbb határon kívüli vállalkozást. Nem voltunk amúgy különbek az unió más tagországainál. A határon átnyúló közbeszerzési kereskedelmi forgalom még ma is alig haladja meg az uniós GDP másfél százalékát.A jogalkotó már 1995-ben úgy látta, a közbeszerzés minden megengedett lépését kőbe kell vésni. Csak azt volt szabad, amit a törvény előírt, idővel azt is, mit jelent a bonthatatlan kötés egy ajánlat összefűzésekor, mennyit lehet kérni egy dokumentációért, oldalnak számít-e egy gépelt lap üres hátoldala, vagy – ez egy legendás korszak volt – eredményes-e az eljárás, ha csak egy érvényes ajánlat érkezett. A jogalkotó versenyt futott a jogalkalmazói furmánnyal. A törvény az utolsó másfél évben 15-ször módosult, ám az új tilalmak rendre új kiskapukat nyitottak, csak időbe telt, ki, mikor fedezi fel azokat. Ugyanakkor újabb és újabb lobby-érdekek is fel-feltűntek a kivételi körről szóló rendelkezések között. Nem értettük ugyan, hogy ha az európai közbeszerzési forgalom az összeurópai GDP 17%-a, akkor nálunk miért csak 5,5%, de ez nem a mi dolgunk volt. Az egyre gyakoribb törvénymódosítások egyre átláthatatlanabbá torzították azt, végül a jogszabály több mint négyszáz szakaszosra duzzadt. Ezt már nem lehetett ésszel követni.
Új törvény – régi remények, friss meglepetések
Idén januártól új törvényünk van. Társadalmi vitáról szó sem esett, a normaszöveg nagy titokban készült, annyit tudtunk csupán, kik írják, és hogy nagyon sürgős. A tervezet szamizdatként terjedt szakmai körökben, majd múlt év június közepén megjelent a parlament honlapján. Egy hónapra rá, – a kormány tényleg sürgős tárgyalást kért – 104 módosító indítvánnyal, el is fogadták. Az némi meglepetést okozott, hogy további, összesen 20 szükséges kormányrendelet ígéret maradt csupán és hogy további fél évig hatályos marad az eddigi jogszabály. De sokunkat elégedettséggel töltött el, hogy végre nem kell bogarászni az egymásra hivatkozó paragrafusok között, a nagykorúvá vált szakma tisztességének bizalmat adó szöveg állt előttünk. Legalábbis úgy tűnt. Érdemes megemlíteni, hogy ez, az új törvény – nevezzük nevén: a CVIII/2011-es – egyszerre kógens és keret-jellegű jogszabály. Ilyet még nem hordott a hátán a hazai föld, de úgy néztünk rá kezdetben, mint az unortodox gazdaságpolitikára. Bizakodóan. Hogy hátha. Szabadon kialakított eljárás! – ilyen fogalom eddig ismeretlen volt a szótárunkban.
Azóta szaporodnak a meglepetések.
Amikor a részletszabályokat hiányoltunk, azzal nyugtattuk magunkat, majd a rendeletekben. Okos dolog, nem kell a törvénnyel bíbelődni, ha az élet nem igazolja, újabb rendelettel könnyebben korrigálható lesz a szabályozás.
A húsz rendeletből azonban kilenc máig nem készült el. Nem jelentek meg például az egészségügyi szolgáltatások vásárlásának szabályai, sem pedig az, melyik beszállítót lehet minősített ajánlattevői listára venni. Nem ismertek a NATO által támogatott beszerzések szabályai sem. Ezeknek a beszerzéseknek a nagyságrendjét sem tudjuk megbecsülni, jellegükből adódóan titkosak. Nem tudjuk, mik lesznek azok a kötelező szabályok, amiket a „szabadon kialakított eljárások” során mégiscsak be kellene tartani.
A bíráló bizottságokban továbbra is helyet kapnak a döntéshozó „megfigyelői”, a szavazat nélküli megmondó emberek. Összekeveredik a szakma és a politika. Ez eddig sem szült jó vért, ezután se fog. Mindaddig, amíg a pártfinanszírozás szabályai nem lesznek világosak és egyértelműek, a közbeszerzési eljárásokra – még a leginkább átlátható, minden hátsó szándéktól mentes beszerzésekre is – rávetül a korrupció árnyéka.
A hirdetmények feladását egy rövid, „liberális” korszakot követően – amikor a hivatalos közbeszerzési tanácsadó maga is megjelentethetett közleményeket - újra központosították. Hirdetmények ismét csak a Közbeszerzési Hatóság jóváhagyásával kerülhetnek nyilvánosságra, egy hirdetmény feladásának ára 150 ezer forintra nőtt, az eredményt 80 ezerért teszi fel a Hatóság – a saját honlapjára. Ebben az árban benne van ugyan a szövegek ellenőrzése is – a „hibás” szöveget addig nem jelentetik meg, amíg ki nem javíttatják – ám a hirdetmények tartalmáért jogi felelősséget a Hatóság nem vállal. Ezzel együtt nem ritka, hogy egy ilyen leközölt hirdetmény félig üres, nem közli az ellenszolgáltatás összegét, vagy egy konzorcium összetételét, így csak éppen az nem derül ki belőle, ki nyert, és mennyiért. Arról nem is beszélve, hogy nem jár semmilyen szankcióval, ha egy ajánlatkérő egyáltalán nem közli az eljárása eredményét. A közbeszerzési forgalmi adatok korábban soha nem voltak ennyire átláthatatlanok.
A hivatalos közbeszerzési tanácsadói szakma lassan kihal. Januártól az uniós értékhatár feletti eljárásokba sem kötelező bevonni őket, de aki ennek ellenére fel kíván iratkozni a névjegyzékbe, annak regisztrációs díját tovább növelték. Pedig már nem elég a közbeszerzési törvény alapos ismerete. A rendeletek, sőt, más törvények dzsungelében még nehezebb eligazodni, mint a korábban elátkozott régi törvény útvesztőiben.
Korábban, egy eljárás eredményét megtámadó jogorvoslat 900 ezer forintba került. Januártól minden, az ajánlatkérő ellen beérkezett panasz, vagy, ahogy mi hívjuk: „kérelmi elem” elbírálásáért külön-külön kell fizetni, az eljárás díja pedig a beszerzés értékéhez igazodik. Ha például egy két és fél milliárdot érő beruházás (ez nagyjából egy kilométer autópálya építésének költsége) pályázója három kifogást talál a bírálatban, az eljárás díja huszonötmillió, ha négyet, harmincegy millió kétszázötvenezer, ha hetet, már harminchét millió ötszázezer, ha tizenötöt, akkor negyvenhárommillió hétszázötvenezer forint. Ezt előre be kell fizetnie, e nélkül szóba se állnak vele a Döntőbizottságnál. Ha netán ennél akár csak eggyel több okot találnak a kizárására, a díj már kétszer ekkora, nyolcvanhét és félmillió forint! Aki még ilyenkor sem hagy fel minden reménnyel, tudnia kell: a jogorvoslat során elegendő egyetlen érvényben maradó kizáró ok ahhoz, hogy pályázatát érvénytelennek lehessen nyilvánítani. Öröm az ürömben, hogy a végén csak ezt az egy kérelmi elemhez tartozó díjat tartja meg a Döntőbizottság, a többit idővel visszafizeti. A vállalkozások mai, tipikusan szűkös pénzügyi helyzetét látva nem nehéz megjósolni, hogy a korábbi években átlagos, mintegy félezer jogorvoslati ügy – az eljárási díjak drámai emelkedése miatt - radikálisan csökkenni fog. Ez egyrészt azért baj, mert sokan úgy érezhetik, oda az igazság, sérelmeket, akár jogosak, akár jogtalanok, nem tudják orvosolni. De van még egy bökkenő. A Döntőbizottság határozatai egyben iránymutatók is a későbbi eljárások előkészítői számára. A szabályok helyes értelmezésének híján további és gyakoribb szabálysértések is várhatók.
A végső kizáró ok: az elvárt béremelés
A közbeszerzésnek eddig is voltak népnevelő feladatai. Megszoktuk, hogy figyeljünk a környezetvédelmi szempontokra, a csökkent munkaképességűek foglalkoztatására, vagy a hátrányos helyzetű térségekben a munkahely-teremtésre. Az azonban készületlenül ért bennünket, hogy az a cég is kizárható a közbeszerzésből, aki – nem emel bért. Ráadásul annyit, amennyit a kormány neki előír. A Munkaügyi Központok majd szúrópróba-szerűen ellenőrzik, volt-e béremelés a cégeknél, és mekkora. Arra pedig nincsen szabály, hogy az ajánlatkérőnek hogyan kell ellenőriznie egy ajánlattevő munkavállalóinak bérszínvonalát. A hivatalos adatok szerint tavaly a közbeszerzések 79,3%-át, 8473 eljárást, mintegy 715 milliárd forintot hazai kis- és középvállalkozások nyertek. A béremelés is döntően az ő problémájuk. Hogy kik kapnak majd állami támogatást ehhez a bérrendezéshez és ez a támogatás milyen szempontok alapján kerül kiosztásra – erre ma még nem tudunk felelni.Tizenhét éve a közbeszerzők a WTO szabályait, 2004-ben EU irányelveit tanulták. Mostanában leginkább a saját nemzeti szabály-rendszerünk útveszőiben keresik az igazodási pontokat.
Végül még egy mondat a kapkodásról. Miközben nagy titokban, szélvész-sebesen, a most hatályban lévő uniós közbeszerzési irányelvekre alapozva megszületett ez a foghíjas szabály-rendszer, Európában egy egész éven át tartó nyílt vita után, múlt év december 20.-án az Európai Bizottság és a Tanács asztalára került az uniós irányelvek merőben új elemekkel teli javaslata…
