Január elején szárnyra kelt a hír: a kormány hamarosan felszámolja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget, az NFÜ-t, az EU-források elosztását pedig közvetlenül a szaktárcákra bízza. (A tervezett változtatás indítékait sokáig nem tették közzé, mígnem tegnap megjelent MTI-interjújában Lázár János az információt megerősítette - az interjúban tett megállapításaira következő írásomban reagálok.) A változás alapvetően átalakítja majd a támogatási rendszer működését. Az alábbiakban sorra vesszük a döntés hátterében meghúzódó tényezőket, és a lehetséges következményeket. Az elemzés legfontosabb következtetése azt, hogy amire a kormány készül, azt rettentő sürgősen el kellene felejteni…

Egyszer volt, hol nem volt

Biztosan ismerik a tanmesét az új miniszterről, aki az első hivatali napján egy levelet és három számozott borítékot talál az asztalán. A levélben az áll: „Ha bajba kerülsz, csak bonts fel egyet ezek közül! ”. Emberünk munkához lát, de nem jönnek az eredmények, fogyni kezd körülötte a levegő. Felnyitja hát az első borítékot. Egy cetli van benne azzal egy üzenettel: „Fogj mindent az elődödre!”. A miniszter így is tesz, és csakugyan, egy időre nyugta lesz. De a béke nem tart sokáig, hamarosan újra célba veszik a mitugrász firkászok, meg a nagyszájú ellenzéki képviselők, úgyhogy kinyitja a második borítékot is. „Szervezz át mindent!” – áll a papíron. És lőn…

A fenti példabeszéd alapján is úgy tűnik, hogy 2012 végén az EU támogatások rendszere új korszakba lépett. A kormányváltás óta folyamatosan azt hallottuk, azért nem megy, mert a baloldal „disznóólat” hagyott hátra. Aztán tavaly júliusban a miniszterelnök kénytelen volt beismerni: a „rendetlenséget” nem sikerült felszámolni. És ennek, úgy tűnik, december végére meg is lett a következménye. Egy karácsony előtt hozott kormányhatározat szerint 2014-től az uniós támogatások elosztása az ágazati miniszterek feladata lesz. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnek pedig vége van, mint a botnak. Ami lényegében egyet jelent a jelenlegi támogatási rendszer teljes felforgatásával.

A hírt a sajtó úgy kommentálta: az átalakításra azért kerül sor mert az NFÜ csődöt mondott, és feladatát nem volt képes megoldani. A kormány pedig azért lép, mert veszélybe kerültek az uniós ezermilliárdok, és másként már nincs esély arra, hogy mégiscsak felhasználjuk őket.

A fenti kommentárban három állítás van elrejtve:

• először az, hogy az NFÜ csődöt mondott;

• másodszor az, hogy az átalakításnak az NFÜ teljesítménye az oka;

• harmadszor pedig az, hogy az átszervezéstől majd javulhat a helyzet.

A magam részéről úgy gondolom, hogy mindhárom állítás téves, de legalábbis erősen vitatható. Lássuk, miért.

Vár állott, most kőhalom…

Ami az első állítást, az NFÜ teljesítményét illeti: mi tagadás, nem sok jót kaptak az úri közönségtől az elmúlt három évben. Tőlem sem. Na, nem mintha a nagyhatalmú intézmény előtte mindenki kedvence lett volna. De az Ügynökség pozíciója a kormányon belül szilárd volt, a tárcákkal együtt tudtak működni. Majdnem 100 százalékos eredménnyel befejezték a 2004-(2006)-2008-as első Nemzeti Fejlesztési Tervet. A második, 2007-es keltezésű „Új Magyarország Fejlesztési Terv” tekintetében pedig – amelyet ma a kormány Új Széchenyi Tervnek hív – hozták az időarányosan elvárható eredményeket. És ezt manapság nem csak ezen a blogon szokták elismerni.

Legyen világos, egy percig sem gondolom, hogy 2010 előtt az uniós pályázati rendszer hibátlan lett volna. Igaza volt azoknak, akik szerint a rendszert, mely túl bürokratikus volt, az ügymenete pedig lassabb a kelleténél, az átlagos pályázó meglehetősen barátságtalannak tarthatta. Minden erőfeszítés ellenére: a források feletti őrködés igyekezete mindig erősebb volt a támogatás igyekezeténél. Ha a felhasználó kérdezett a hatalmas, bonyolult gépezettől, a válasz többször volt „nem”, mint „igen”. Az NFÜ bikkfa nyelven kommunikált, nem volt megoldása a pályázók ezernyi gyakorlati gondjára, melyek közül nem egyet maga okozott. Bár összességében jó úton jártak,  volt tehát még javítanivaló bőven, és nem végeztek a munkával.

Mégis megdöbbentő volt látni, hogy 2010-ben az NFÜ-vel is mekkorát fordult a világ. A kormányváltás után rövid idő alatt több mint száz szakembernek adták ki az útját, és lecserélték az Ügynökség teljes felső vezetését – ésszerű indok nélkül. Az új seprű jegyében Petykó Zoltánék teljesen új pályázatokat és működést ígérték. Neki is gyürkőztek, és fél év alatt valóban új támogatási rendeletet írtak. 2011 tavaszán pedig felbocsátották az Új Széchenyi Terv zöld léggömbjét. De a gyakorlatban nem sok változott. Miközben az NFÜ vezetői szerint a pénzfelhasználás üteme gyorsult, a pályázók egyre elégedetlenebbek lettek, kelet-európai szomszédainkhoz képest pedig egyre jobban lemaradtunk. A történetet korábban megírtam én magam is: itt és itt.

(Az ábra az EU által rendelkezésre bocsátott éves támogatási keretet veti össze az adott évben ténylegesen lehívott összeggel.)

Tavaly év végén az ügynökség a kifizetések jelentős gyorsulásáról számolt be, és – bár a 2012-es összteljesítmény a jelek szerint nemigen haladta meg a 2011-es szintet – egyelőre megúsztuk, hogy a lassú felhasználás miatt véglegesen forrást veszítsünk. A viharfelhők azonban még nem tűntek el. Az idei esztendő nagyon kemény lesz. Az év végéig csaknem öt milliárd eurót kell elköltenünk, ami durván a másfélszerese a tavalyi teljesítménynek. Ráadásul, a javulást nem átlagban, hanem differenciáltan kell hozni, főként pont azokon a területeken, ahol eddig nem ment jól a szekér. A környezetvédelmi operatív program például szinte lehetetlen helyzetben van: az eddig, hat év alatt összesen teljesített felhasználás több mint dupláját kellene az idén produkálnia. Valódi csoda volna, ha csak ebből az egy programelemből nem lenne év végén százmilliárdot is jóval meghaladó bukás.

Nyilvánvaló, hogy az események ilyetén alakulásában az NFÜ-t komoly felelősség terheli. De felelőssé tehető-e a Petykó-csapat a folyamatban lévő fejlesztéseket néhol alapjaiban megkérdőjelező törvénymódosításokért (víziközmű törvény, hulladékgazdálkodási törvény, stb.)? Tehetnek-e arról, hogy az EU-forrásokból társfinanszírozott beruházásokat végrehajtó önkormányzatok anyagilag teljesen lenullázódtak? Az ő felelősségük-e, hogy a vállalkozások nem jutnak hitelhez, így adott esetben nincs miből finanszírozniuk a támogatott projektjeik önrészét?

Amiért a Fejlesztési Ügynökség közvetlenül felelős, az egyfelől a támogatási rendszer működését meghatározó jogszabályok kidolgozása, másfelől az EU pénzekből támogatandó programok, pályázatok előkészítése és a kormány elé terjesztése, harmadrészt pedig a támogatásra érdemes fejlesztések kiválasztásának, és végrehajtásának felügyelete.

Vizsgáljuk tehát egyenként meg, mire jó, és mire nem jó az NFÜ, és mi lehet az Ügynökséggel kapcsolatos elégedetlenség oka?

1.,           Először, ami a támogatási rendszer jogszabályi hátterét illeti, a Petykó-féle NFÜ egyenlege nagyjából semleges. Nem javítottak, és talán nem is rontottak rajta lényegesen. A soványka jogalkotói eredmény inkább a korábbi, nagyhangú ígéretek tükrében kínos. Az NFÜ vezetők pechjére azonban a forrásfelhasználás eredményességét egy sor olyan ágazati törvény is meghatározza, amelyeket nem az NFÜ gondoz. 2010 előtt az ilyen szabályok – kisajátítási törvény, építési és környezetvédelmi engedélyezés, örökségvédelem, közbeszerzés, közpénzügyi előírások, stb. – előkészítésénél az Ügynökség szava sokat számított. Így kerülhetett sor annak a kiemelt beruházásokról szóló törvénynek az elfogadására is, amely – akármit is állítson róla néhány parlamenti képviselő – az uniós források felhasználásának gyorsítását, az ilyen beruházásokkal kapcsolatos hivatalos ügyintézés felpörgetését szolgálta, nem is eredménytelenül. A kormányváltás óta sok jel utalt arra, hogy az NFÜ helyzete általában véve meggyengült. És ez bizonyára szerepet játszott abban, hogy az EU-programok lebonyolítására nézve hátrányos jogszabályok, sorozatos, kapkodó törvénymódosítások születtek. Ilyenkor a projektgazdákat – érthető módon – nem nagyon érdekli, hogy a kormányzatnak pontosan melyik része mondott csődöt. A kritika jelentős részét az NFÜ aratja le.

2.,           Másodszor, a fejlesztési programok kidolgozása, a támogatások odaítélése ügyében a stratégiai döntéseket mindig a kormány hozta, és hozza meg. Ezeket a döntéseket fő szabály szerint az NFÜ készíti elő, ezen múlik, hogy a fejlesztéspolitikai célok szempontjából leghatékonyabb, egyben megfelelően előkészített fejlesztések jussanak forráshoz. Az Ügynökségnek a döntés-előkészítés során természetesen egyeztetnie kell a minisztériumokkal. Ha azonban hinni lehet a híreknek, az egyeztetések az utóbbi években igencsak nehezen mentek, a tárcák és az NFÜ viszonya helyenként egészen elmérgesedett. Ez kétség kívül hozzájárulhatott ahhoz, hogy a miniszterek többsége az NFÜ megszűnését kívánja – bízva abban, hogy ezután az lesz, amit ők akarnak. Holott a köz érdeke továbbra is az lenne, hogy az EU-források felhasználásáról ne partikuláris, ágazati szempontok, hanem a mindenkori kormány „közös” stratégiája alapján szülessék döntés.

Ami az operatív forráselosztási döntéseket – a pályázatok lebonyolítását – illeti, a 2010 előtti rendszer alapfilozófiája az volt, hogy az NFÜ a programok stratégiai irányításával foglalkozott, a végrehajtást pedig a tárcák által irányított közreműködő, pályáztató szervezetekre hagyták. Ha nem történik kormányváltás, a rendszer vélhetően erre, a decentralizáció irányába fejlődött volna tovább. Az Orbán-érában viszont folyamatosan arról szólnak a hírek, hogy a pályázati döntéseket nem szakmai szinten, hanem az NFÜ legfelsőbb vezetői hozzák meg. Figyelem: nem a kiemelt állami beruházásokról, hanem a vállalkozásoknak, civil szervezeteknek kiírt pályázatokról beszélünk! Ezeknél pedig a központosított döntéshozatal – túl azon, hogy a szabályszerűsége is erősen megkérdőjelezhető – aláássa a rendszer átláthatóságát, és nehezen lehet elhárítani a verseny politikai befolyásolásának vádját. Ráadásul, ha a döntéshozatalt egy szűk személyi kör feladatává tesszük, azzal automatikusan szűk keresztmetszet hozunk létre. Lassítunk, magyarul.

(Az ábrán a kék vonal az EU által rendelkezésre bocsátott fejlesztési támogatás kumulált összege. A piros vonal a 2011-2015-ös határidőkig minimálisan felhasználandó összeg nagyságát jelzi (N+3 szabály). A zöld vonal a tényleges lehívás Brüsszelből.)

Mielőtt azt hinnék, a döntéshozatali centralizáció ostorozásával önmagamnak mondok ellent, és tudat alatt magam is az NFÜ felkoncolása mellett érvelek, hadd szögezzem le: az NFÜ lényege nem a centralizáció, hanem a standardizáció, a szabványosítás, pályázati rendszer egységes működésének garantálása, a legjobb gyakorlatok elterjesztése – és ha kell, a sürgős és hatékony korrekció. Ha ezen túlmenően a pályázati döntéshozatal centralizációjára is sor kerül, akkor az valóban rossz. Erre azonban nem az NFÜ szétverése lenne a válasz.

3.,           Harmadsorban pedig, ami a projektek végrehajtását, az elszámolások kezelését és a kifizetéseket illeti, ezeket a technikai feladatokat – a közös szabályok mentén – mindig is a közreműködő szervezetek végezték. A kevés adat szerint, ami erről napvilágot látott, a pályázati rendszer teljesítménye pusztán a kifizetések átfutását illetően 2010 óta nem javult, és nem is romlott lényegesen. A magam részéről, mindenesetre, nem hiszem, hogy a kutya itt lenne elásva. Arra, hogy a kifizetési folyamatokban az NFÜ közvetlenül részt vegyen, nem volt és ma sincs szükség. Ha valaki ezért akarná az Ügynökséget felszámolni, rossz helyen kereskedik.

Összefoglalva, a hírmagyarázat első állítása kapcsán a következtetésem az, hogy ha a pályázati rendszer működését a kormány kudarcosnak ítéli, azért az NFÜ-t önmagában nem teheti felelőssé. Természetesen lehetséges, hogy az Ügynökség és vezetői teljesítményével a kormány elégedetlen. Az NFÜ felszámolása azonban nem személyi, hanem rendszerszintű beavatkozás. És egy ilyen beavatkozásnak az elégedetlenség nem elégséges feltétele. A Fejlesztési Ügynökség létrehozásának, majd 2006-os megerősítésének alapvető indoka – a támogatások egységes stratégia alapján történő felhasználásának, a pályázati rendszer egységes, átlátható működtetésének követelménye – továbbra is fennáll. 

Cui prodest?

A második állítás, amelyet vizsgálnunk kell, az, hogy az NFÜ tervezett szétrobbantását a „cég” eddigi teljesítménye okozta. A felvetésre a rövid válasz az, hogy valószínűleg nem. Minden jel arra mutat, hogy a változás kezdeményezője – egyben annak legfőbb haszonélvezője – Matolcsy György. Miért?

Kiindulópontként ott van mindjárt Matolcsy eddigi munkássága. Ő volt az a miniszter, aki a rendszerváltás utáni Magyarországon elsőként kezdeményezte, hogy az állami fejlesztéspolitikát egységes fejlesztési terv keretében fogják össze. Ez volt a Széchenyi Terv. Maga a tervdokumentum – akár később az Új Széchenyi Terv – tartalmát, módszertanát, minőségét tekintve a meghirdetett célra kevéssé volt alkalmas. Az ötlet azonban tényleg jó volt, még akkor is, ha – pont úgy, mint 2011-ben – valójában csak már meglévő állami előirányzatok átcímkézését takarta.

Hasonlóképpen Matolcsy mellett szól a jelenlegi kormányban elfoglalt pozíciója. Ha a 2010-es kormányváltáskor az NFÜ felügyeletét az NGM kapja meg, az ellen senki egy árva szót nem szólhatott volna. Az, hogy a fejlesztéspolitikát a gazdaságstratégiáért felelős miniszter irányítsa, teljesen helyénvaló. A lényeg, az erős koordináció, minden további nélkül megvalósítható a gazdasági csúcsminiszter irányítása alatt is. Egyetlen feltétellel: élveznie kell a miniszterelnök töretlen bizalmát, és lehetősége kell legyen arra, hogy a fejlesztéspolitikát érintő kormányzati döntések meghozatalánál az egyenlők között első legyen. Ez a személyleírás pedig tökéletesen ráillik Matolcsy Györgyre.

A harmadik tényező az apparátus. Matolcsy környezetében egy sor olyan ember dolgozik, aki a fejlesztéspolitika területéről érkezett. Ami legalább ilyen fontos: a gazdasági miniszter azt is elérte, hogy milliárdos költségvetéssel külön Nemzeti Tervezési Hivatalt hozhasson létre magának – holott ez a funkció célszerűen az NFÜ-nél kellene legyen.

(A keretek és az eddigi tényleges lehívások összege fejlesztési alaponként is. A piros oszlop mutatja, hogy mit kell még lehívni az idén ahhoz, hogy ne veszítsünk forrást.)

Külön érdekesség hogy az NTH létrehozásáról a Kormány 2011. decemberében döntött. Pont három héttel azelőtt, hogy Fellegi Tamás utódjaként Németh Lászlónét kinevezték volna fejlesztési miniszterré. Márpedig a nagy hatáskör-átrendezések – tessék csak megfigyelni – a kormányzatban mindig akkor történnek, amikor egy miniszter távozik, az utódja pedig még nem érkezett meg. A rivális tárcavezetők általában ekkor somfordálnak be a miniszterelnökhöz, hogy a bukott kollégától gyorsan elszedjék a koronagyémántokat. Kicsit sem lennék meglepve, ha ezúttal is ez történt volna. De akár igen, akár nem, a lényeg az, hogy az NFÜ gyengülése és az NGM előretörése tényleg nem mostanság kezdődött.

Végül, de nem utolsó sorban – árulkodó jel a decemberi kormányhatározat többi része, mely kimondja nem csak azt, hogy az EU-források tervezéséért mostantól Matolcsy György a felelős, hanem azt is, hogy a remélt 2014-es uniós bőségszaru legalább hatvan (!) százalékát „közvetlenül gazdaságfejlesztésre”, azaz Matolcsy területére kell fordítani. Az infrastruktúra, a környezetvédelem, a foglalkoztatáspolitika, az oktatás, az egészségügy, a turizmus, a kultúra, és minden más pedig a „futottak még” kategóriába kerül.

A Fejlesztési Ügynökség bukását tehát nem Petykó Zoltán kudarca, hanem a hódító Matolcsy György okozza. Neki volt indítéka, és neki volt lehetősége arra, hogy az NFÜ-t kiiktattassa – egyben egyértelműen ő a lépés legfőbb haszonélvezője is.

Csöbör és veder

A harmadik állítás, amit vizsgálnunk kell az az, hogy a Matolcsy György által kiharcolt változtatás kedvező eredménnyel járhat. Az elemzést nehezíti, hogy a decemberi kormányhatározat szövege nem egyértelmű. Így egyelőre nem tudhatjuk, hogy valójában mi fog történni.

Egyfelől, annyi biztosnak látszik, hogy a 2014-2020-as tervezési ciklusban Orbánék az NFÜ-nek már nem osztanak lapot. A programok előkészítése Matolcsy György feladata, a források feletti rendelkezés joga pedig közvetlenül az ágazatokhoz kerül. Ez a terv elvben kivitelezhető – ugyanakkor nemhogy sejtjük, hanem pontosan tudjuk, hogy rossz. 2004-2006 között az első Nemzeti Fejlesztési Terv intézményrendszere pont így működött. Akadozva, nehézkesen, és lassan. Ezért került sor 2006-ban az NFÜ jelentős megerősítésére, ami egyértelmű eredménnyel is járt. Arra, hogy miért lenne jó egy korábban már „leszerepelt” rendszerhez visszafordulni, én nem látok semmilyen racionális, szakmai érvet.

Másfelől, nem lehet kizárni azt a forgatókönyvet sem, miszerint az NFÜ-t lényegében azonnal felszámolják, és a 2007-2013-as programok irányítását is rögvest „decentralizálják”. Erre utalhat a határozat azon pontja, miszerint az új rendszer kiépítése során törekedni kell „az esetleges párhuzamosságok minimalizálására”. Magyarul: az azonos tartalmú, bár két különböző uniós tervidőszakhoz tartozó operatív programokat lehetőleg ugyanaz a szervezet irányítsa. Ha akarom, ez a mondat realizmusról tanúskodik. Valóban elég kevéssé valószínű, hogy a közigazgatás mai állapota mellett ki tudna állítani két teljes garnitúra támogatási intézményrendszert. (A jelek szerint egyet se nagyon tud.)

Ugyanakkor, bármelyik forgatókönyvhöz is nyúlnak, nagy az esélye annak, hogy az NFÜ rövid időn belül tényleg összeomlik. Ha új irányító hatóságok jönnek létre, azokat csak és kizárólag a meglévők kárára lehet kialakítani. Szinte bizonyos, hogy a „halálra ítélt” régi struktúrák kulcsemberei villámgyorsan áteveznek az új minisztériumi szervezetekhez, az NFÜ pedig újra kiürül. Ezzel egy időben a 2007-2013-as időszakra programjai egy csapásra múlt időbe kerülnek, mert az újonnan pozícióba került ágazati miniszterek előre akarnak majd tekinteni. Eleve arra játszanak majd, hogy ha a jelenlegi OP-k végül jelentős veszteséggel zárulnak, azért az előd intézményt tegyék felelőssé. (V.ö.: „első boríték” effektus) A „jelentős” alatt pedig tessék nyugodtan ezermilliárdokat érteni.

(Az ábra azt mutatja, hogy az egyes operatív programokban mekkora forrást kell még 2013-ban lehívni a forrásvesztés elkerüléséhez az eddigi, hat éves összteljesítmény százalékában.) 

De lehet-e a változásnak bármilyen pozitív eredménye? A kormányhatározat alapján arra következtethetünk, hogy az új rendszer fő erénye a javaslattevők szerint az lenne, hogy abban „érvényesül az ágazati szakpolitikákért felelős tárcák tervező és irányító szerepe”. Magyarán, az új miniszterek majd okosabban sáfárkodnak a támogatásokkal. Jól hangzik. Csakhogy - a jelen pillanatban a 2007-2013-as tervidőszak forrásainak nyolcvan (!) százaléka már gazdára talált, és minden számítás szerint az év végére a rendszerben nem marad szabad pénz. Az irányító hatóságok áttelepítése testvérek között is felemésztene legalább fél évet.  Még akkor is, ha az Európai Bizottság, amelynek mindehhez hozzá kellene járulnia, nem akadékoskodik, és nem húzza be a vészféket. Így viszont egyetlen ágazati miniszternek sem lesz arra lehetősége, hogy grandiózus forráselosztási tehetségét kibontakoztathassa. A lebonyolítási oldalon pedig eleve minden marad a régiben.

Mindezzel végleg romba dől a harmadik állítást is, miszerint az átalakulás nyomán akár a jövőbeni, akár a jelenleg rendelkezésünkre álló források felhasználása tekintetében az égvilágon bármi javulhatna.

Epilógus

Összefoglalva a fentieket, a támogatási rendszer tervezett átalakítása, az NFÜ félreállítása, felszámolása okán felhozott mindhárom lehetséges indok tarthatatlannak bizonyult:

• A rendszer elégtelen működésében az NFÜ hibás ugyan, de a bajt legalább annyira okozták azok, akik most felette pálcát törtek.

• Az NFÜ félreállítását nem az Ügynökség teljesítménye, hanem Matolcsy György és az NGM előretörése, a kormányon belüli hatalmi harc okozta.

• A tervezett változásoktól csak és kizárólag a helyzet romlását, szerencsétlen – de korántsem valószínűtlen – esetben a 2007-2013-as fejlesztési programok totális csődjét várhatjuk, ezermilliárdos veszteségekkel megfűszerezve.

Hogy a fenti érvek bárkit meggyőznek-e a , nem tudom. Abban a teremben, ahol a döntést meghozzák majd, valószínűleg nem. Reményt legfeljebb az adhat, hogy a tervezett változtatásokat a választásokig már nem lehet végigvinni. Vagy legalábbis, a következő kormányzati ciklus elején az NFÜ még időben, a teljes szétesés előtt újjáépíthető lesz.

A felületes szemlélő talán úgy érezheti: a határozott lépéssel, a tabula rasa-val a kormány most erőt, határozottságot mutat. Szerény véleményem szerint ez sem igaz. A teljes újrakezdés sokkal inkább azt üzeni: az Orbán-kabinet még mindig nem érti, még most sem tudja, hogy a támogatási rendszer miért nem úgy működik, ahogy ő szeretné. Nem az erő, hanem a tanácstalanság megnyilvánulását látjuk. Ennek megfelelő lesz a végkifejlet is.

Ami pedig az elemzésünk elején megidézett egyszeri minisztert illeti, ha a kormány tényleg úgy dönt, hogy az NFÜ-t felszámolja, miniszter urunk hamarosan kinyithatja a harmadik borítékot is.

Tudják, ugye, mi lesz benne: „Csinálj három borítékot…”