A demokratikus ellenzéki politika egyik visszatérő toposza a 2010 előtti időszakkal szemben kialakított viszony. Lényegében egy dilemmáról van szó: a második Orbán-kormány által kialakított autokratikus rezsim egyenes folytatása a korábbi évtized (bizonyos perspektívából csak nyolc év) kormányzati kudarcainak, vagy pedig tabula rasa, valami minőségileg új szakasz, ami nem vezethető le egyértelműen a korábbi évek folyamataiból. Szerzőnk, Radó Péter oktatáspolitikai elemző első pillantásra talán meglepőnek tűnő véleménye az, hogy mindkét állítás igaz és nem mondanak ellent egymásnak. Ezt egyetlen példán keresztül illusztrálja: a politika és a kormányzás közötti kapcsolat alakulásával az oktatásban a rendszerváltás óta.

Politika és kormányzás egyensúlya

Hogy a politika és kormányzás dinamikájának megváltozásáról az oktatásban elmondhassam a mondanivalómat, egy kicsit távolabbról kell kezdenem. A „politikai zsákmányrendszer” kifejezés (spoil system vagy patronage system) az Amerikai Egyesült Államokban született, ahol a közpolitikai döntés definíciószerűen politikai döntés. Az USA-ban a legtöbb közpolitikai (ezen belül oktatáspolitikai) döntést az államok törvényhozása alkotja meg egy erősen szabályozott, formalizált és átlátható politikai folyamat keretében. Ebben a rendszerben a végrehajtó hatalom kulcsemberei (az „adminisztráció”) értelemszerűen politikai szereplők, egy új kormányzó, - vagy szövetségi szinten egy új elnök - végrehajtó stábja politikai kinevezettekből áll, akik a közpolitikai kezdeményezéseket egy politikai folyamatba csatornázzák be. Az európai kontinensen ezzel szemben a közpolitika alkotás középpontjában nem a törvényhozás, hanem a kormány áll, a közpolitikai döntés definíciószerűen – politikai felhatalmazáson alapuló – kormányzati döntés. A közpolitikai kezdeményezések egy formalizált és szabályozott közigazgatási előkészítési-döntési folyamatba kerülnek bele, a kormányok és minisztériumok döntési (jogszabály-alkotási) kompetenciái sokkal szélesebbek, mint az USA-ban.  (Az USA-ból nézve az európai kormányok kitüntetett szerepe sokszor demokrácia deficitnek tűnik.)

Bizonyos értelemben természetesen az erősebb játékos Európában is a politika: közpolitikai (oktatáspolitikai) döntést nem lehet hozni két politikai feltétel nélkül: a szabályozásra való felhatalmazást törvények biztosítják, és a bármilyen közpolitika megvalósítását szolgáló forrásokat (direkt és indirekt költségvetési pénzt) szintén a törvényhozás teszi hozzáférhetővé. Ennek ellenére az európai kontinentális modellben a politika és a kormányzás között alapvetően kiegyensúlyozott kapcsolat van, mégpedig számos különböző okból.

Elsőként kell említeni, hogy a közpolitikai alkotás tudásháttere a kormány számára hozzáférhető, a politikai szereplők által hozott döntések nagy többségét is a kormány készíti elő. (Európában a tudásháttér biztosításában kulcsszerepet játszanak a kormányok saját kutató-fejlesztő ügynökségei.)

Másrészt az egyes szakpolitikai területek legfontosabb érdekcsoportjai elsősorban a kormányhoz vannak „bekötve” (azt a szerepet, amit az USA-ban nyilvános kongresszusi meghallgatások és a lobbyszervezetek tevékenysége tölt be Európában az intézményesült és formális konzultációs mechanizmusok látják el).

Szintén a politika és a kormányzás kiegyensúlyozott kapcsolatát segíti az is, hogy mivel a szabályozási és finanszírozási döntések a kormánynál és minisztériumoknál vannak, az egyes közszolgáltatási területek intézményei (kórházak, iskolák, könyvtárak, szociális ellátó intézmények, helyi közigazgatási szervezetek, stb.) legfontosabb referenciája az illetékes minisztérium és nem a politikai pártok tevékenysége.

Az oktatásban ezt a kiegyensúlyozott kapcsolatot az alábbi – némileg természetesen leegyszerűsítő - sematikus ábra szemlélteti.

Az oktatáspolitika alkotás európai kontinentális modellje (az „oktatáspolitikai tér”)

A kormányzás politikai kontrolljának fokozatai

Mint említettem, a politika az erősebb játékos, a politika mindig is működteti azokat az eszközöket, melyek biztosítják a kormányzat tevékenysége fölötti kontrollt. Ennek a kontrollnak azonban fokozatai vannak.

Szabályozott politikai kontroll. Egy demokratikus európai képviseleti rendszerben a kormány tevékenysége folyamatos törvényhozási kontroll alatt áll. Noha ennek eszközei közül különösen azok fontosak, amelyek a mindenkori országgyűlési ellenzék számára biztosítják az ellenőrzés lehetőségét, de a kormánypártok is részt vesznek ezek működtetésében. Ellenőrzési jogosultságai vannak a parlamenteknek, a törvényhozás bizottságainak és az egyes képviselőknek is. Az érem másik oldala a sokat emlegetett – és számos európai országban következetesen érvényesített - világos határvonal a központi kormányzat politikai és közigazgatási tisztviselői pozíciói között. Természetesen szabályozott politikai kontroll mellett is működnek az informális kontroll eszközei, de ezek határait a formális működési szabályok és a nyilvánosság relatíve szűkre szabják. A szabályozott kontroll állapota bejáratott képviseleti demokráciák sajátja, de az európai dél felé haladva egyre kevésbé érvényesül.

Politikai megszállás. Ez a fokozat lényegében nem jelent mást, mint a politika informális, ritkábban formális „bevitelét” a kormányzat intézményrendszerébe. A politikai megszállás informális eszközei között ott vannak a nagyhatalmú, de formális felhatalmazással nem rendelkező minisztériumi politikai helytartók, feladatukra nem feltétlenül alkalmas pártkáderek kinevezése a legkülönbözőbb intézmények élére, feketelisták működtetése és gondos karbantartása, stb. A megszállás intézményesítése ritkán történik meg, de ilyen volt például már az első Orbán-kormány kancelláriájában is létrehozott „tükörreferatúrák” rendszere. (Ez a rendszer a 2012 után inkább csak továbbépült.) Valamilyen mértékű megszállás a rendszerváltás pillanatától kezdve érvényesült. Ezt kezdetben lehetett gyermekbetegségnek, a rendszerváltás szükségszerű következményének (elitcsere) vagy az autonóm és stabil közigazgatási szakapparátusok hiányának tulajdonítani. Másfelől a megszállás működtetésének volt egy súlyos következménye: nem tette szükségessé a szabályozott politikai kontroll mechanizmusainak kialakítását, pontosabban, a formálisan létező intézmények „belakását”, így azok nagyon gyengék maradtak. (Minek hosszadalmas és nyilvános parlamenti bizottsági meghallgatásokkal bíbelődni, ha a „párt minisztériumi emberének” telefonszáma ott van egy politikus noteszében.) Az átmeneti gyermekbetegség nagyjából tíz év alatt tartós rendszerré vált. Ebben számos különböző ok játszott szerepet, mint például egy átlátható pártfinanszírozási rendszer kialakításának elmaradása miatt keletkező politikai korrupció, a központi közigazgatás kellő ideig tartó stabilitásának a hiánya, vagy a civil kontroll és a nyilvánosság kontrolljának gyengesége.

Kormányzás, mint a politika kiterjesztése. A politikai kontroll következő fokozata a kormányzás teljes intézményrendszerének politikai „hajtószíjként” való használata. Másképpen fogalmazva: ebben a Magyarországon éppen kialakult rendszerben már nem a politika kiterjesztése folyik, hanem a teljes politikai kontroll alá vont államé. És ahogy a politikai megszállás egyik hajtóereje a korrupció volt, úgy a politikai kiterjesztéseként működtetett kormányzás mögött is részben ez áll. (A korrupció tekintetében is minőségi ugrásnak vagyunk a tanúi.) Az állam kiterjesztése pedig kétféle értelemben is megtörténhet. Egyfelől erősen központosított közigazgatással, az önkormányzatok által ellátott feladatok dekoncentrált (központtól függő) hatóságoknak való átadásával növelni lehet az állam hatalmát. Másfelől gyarapítani lehet az állam funkcióit is, például az állam - szabályozási és piacfelügyeleti jogkörével versenyelőnyöket élvező - vállalkozások tulajdonosként megjelenhet a gazdasági életben is, vagy szintén szabályozási hatalmával élve újraoszthatja a vagyonokat is. (Fukuyama ez utóbbi szerepeket nevezte aktivista funkcióknak.) A politikai hatalom szolgálatába állított kormányzati hatalomkoncentráció sehol nem jutott olyan messzire, mint a közoktatás államosításával és bürokratikus adminisztratív irányítás alá helyezésével, de bekövetkezik ez az összes nagyobb közszolgáltatási szektorban is. A funkcióbővülésre is hosszasan lehetne sorolni a példákat, az állam már vett magának bankot, járműgyárat, közművállalatot, médiavállalkozást, új mobilszolgáltatót, „megmentette” magának a magánnyugdíjpénztárak vagyonát és megkezdte a „földosztást” is. Az állam politikai megszállása szimbolikusan is megtörténik. Az ideológiai értelemben kirekesztő alkotmánytól kezdve az ideológiai értelemben kisajátított központi tantervekig az eszközöknek egy végtelenül gazdag tárháza biztosítja, hogy az egész állam egyetlen politikai törzs hitbizományává váljék.

A politikai megszállás hatása a kormányzóképességre

Egy több ezer szolgáltató intézményből, többszázezer alkalmazottal működő és több millió klienst szolgáló hatalmas és egyre komplexebb oktatási rendszer kormányzása maga is egy végtelenül komplex rendszer. Nincs itt tér hosszasan értekezni arról, hogy mitől és válik jól kormányozhatóvá egy oktatási rendszer. Nagyon röviden tehát a lényeg: attól, hogy autonóm intézményi szereplők működtetik, amelyek önállóan oldanak meg problémákat nem kényszerítve az államot folyamatos oktatáspolitikai beavatkozásra, s melynek intézményei nyitottak, adaptívak és fejlődőképesek. Ez ilyen rendszer működtetéséhez (kormányzásához) az alapvetően indirekt eszközökkel operáló stratégiai irányítás képességére van szükség, és nem adminisztratív bürokratikus kézivezérlésre. A stratégiai irányítás tehát autonóm szereplők közötti együttműködés kereteinek a működtetését és tartalmának befolyásolását jelenti.

Lássuk, hogy mit tesz a politikai megszállás a jó kormányzás keretéül szolgáló „oktatáspolitikai térrel”? Mivel a politikai megszállás nem számolja fel az oktatás legkülönbözőbb szereplőinek és érdekcsoportjainak autonómiáját, a megszállás a központi kormányzat (például egy oktatásért felelős minisztérium) és annak intézményei (például kutató-fejlesztő intézetek, fejlesztő szervezetek, stb.) megszállást jelenti. Ennek következtében nem történik meg a teljes oktatáspolitikai tér politikai kontroll alá helyezése, csupán az azt működtetni hivatott intézményeké. A politikai megszállás tehát részben kiszakítja a központi oktatási kormányzatot abból az erőtérből, melyben működni hivatott, tehát legyengíti a kormányzat relatív autonómiáját, elszigeteli a kormányzatot a külső (nem politikai) érdekektől és látásmódoktól, elszigeteli a működése alapjául szolgáló tudás- és információs háttértől és szétzilálja a kormányzás intézményrendszerét.

A politikai megszállás hatása az oktatáspolitikai térre

Mindennek természetesen drámai következménye van a kormányzás minőségére. A magyarországi oktatáspolitika minden kisebb-nagyobb sikere ellenére (a kilencvenes években csökkenő lemorzsolódás, a középiskolai és felsőfokú oktatás expanziója, sikeres érettségi reform, a javuló szövegértési eredmények az ezredforduló után, stb.) a magyar oktatáspolitika rendszerváltás utáni története olyan oktatáspolitikai kezdeményezések története, melyek „implementációja” (gyakorlatba való átültetése) szinte teljesen elmaradt.

A politikai megszállás kézivezérléses működési módjának leglátványosabb külső jele az, ha megszűnik a kormányzati szintű tervezés. (Egy más szereplők autonómiáját tiszteletben tartó központi oktatásirányítás egyik legfontosabb eszköze a közép- és hosszú távú tervezés, amely referenciaként szolgál minden más szereplő tervezése számára.) A rendszerváltás utáni első kormányzati ciklusban nem készült közoktatási stratégia, mert ebben az időszakban az oktatási szektorban zajlott változásokat a közigazgatási és közfinanszírozási reformokhoz való alkalmazkodás kényszere vezérelte. 1994 után azonban már telivér oktatási napirend alapján zajlott az oktatáspolitika alkotás, tehát stratégiai tervezés is folyt. Az első Orbán-kormány alatt a politikai megszállás megerősödése gyakorlatilag kikapcsolta a hosszabb távú tervezést. Az uniós csatlakozás idején újra folyt közoktatási tervezés, mert a strukturális alapok felhasználásának tervezése ezt megkövetelte. 2006 után azonban megint csak „stratégiának látszó tárgyak” készültek, alapvetően politikai szereplők megrendelésére. (A minisztérium már nem tervezett.)

A politika kiterjesztéseként használt kormányzás hatékonysága

Mint korábban látható volt, a második Orbán-kormány által épített, a kormányzat hatalmát a politika kiterjesztéseként nővelő rendszer minőségileg más, mint a korábbi két évtized, melyben a politikai megszállás korlátozta az oktatás kormányzásának képességét. Az új rendszer egyenes lerombolja azt, ugyanis teljesen felszámolja a hatékony kormányzáshoz szükséges oktatáspolitikai teret és egy atavisztikus, centralizált adminisztratív szakigazgatási apparátussal helyettesíti azt. Az új rendszer gyakorlatilag már felszámolta a szakmai, közpolitikai és tripartit konzultációs mechanizmust. A jelenlegi oktatáspolitika a munkaerő-piaci szereplők bevonása helyett egyes, sajátos érdekű vállalkozói csoportok kiszolgálására rendezkedett be, a pedagógus szakszervezetek helyett pedig létre szeretne hozni egy pedagógus kamarát. Az új közoktatási törvény az iskolák szakmai és szervezeti autonómiájának totális felszámolásával megszüntette a szülői és tanulói érdekek érvényesítésének lehetőségét. Az új rendszer a tankönyvpiac korlátozásával és a pedagógiai szolgáltató rendszer tervezett államosításával teljesen kiiktatja a piaci szereplőket, jelentős részük már tönkre is ment. Az iskolákat január 1-től az állam elveszi az önkormányzatoktól, így az állam egyszerre lesz tulajdonos, szabályozó és minőségellenőr. Január 1-től az iskolák igazgatói tisztviselők, a pedagógusok pedig egy hivatal tisztviselői által kinevezett közalkalmazottak lesznek. Végül pedig, mivel a kormányzás új rendszere semmiféle tudásigényt nem generál, a korábbi tudásbirtokosok majd megélnek abból, amiből tudnak.

Az oktatáspolitikai tér felszámolása (államosítása) tehát olyan következetes és teljes, a politikai befolyás - ezzel együtt a politikával erősen összefonódott korrupció - a rendszer minden egyes elemét tekintve annyira akadálytalan, hogy kormányzásról a szó modern értelmében már nem is beszélhetünk. Az állam hatalmának kiterjesztése ráadásul néha kimondottan irracionális módon történik. Az iskolák államosításáról szóló törvénytervezet például nem egyszerűen egy központi hivatal („Központ”) kezébe adja az önkormányzatoktól elvett iskolák fölötti tulajdonosi jogok gyakorlását, de egyenesen beolvasztja azokat a Központba. (Az iskolák egy nehezen értelmezhető konstrukció alapján a Központ „önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységei” lesznek.)

A politikai megszállás működésének indikátoraként az országos közoktatási tervezés kikapcsolását használtam. Ugyanez a példa szemléletesen illusztrálja a most kialakuló rendszer lényegét is: a kormányzat nem egyszerűen nem tervez, de teljesen megszünteti a korábbi kötelező középtávú regionális, önkormányzati (fenntartói) és oktatási intézményi tervezés rendszerét. Egy bürokratikus rendszerben kizárólag a működést szolgáló éves adminisztratív tervezés folyik.

A kiinduló kérdésre adható válasz

Mindezek alapján számomra nem kétséges, hogy az oktatás felől nézve a dolgokat a 2010 előtti és utáni rendszerek közé tett egyenlőség jel egy homokba rejtett fej intellektuális erőfeszítéseinek a terméke. De ugyanígy, nem tudomást venni a 2010 előtt érvényesülő politikai megszállás következményeiről nem kevésbé problematikus attitűd.

Az iskolai intézményi autonómiát megalapozó 1985-ös közoktatási törvény megalkotása mögötti egyik titkos szándék a politika iskolákból való kiebrudalása volt, a rendszerváltás a közoktatásban lényegében ezzel vette kezdetét. Ha a választók 2014-ben leváltják a jelenlegi kormányt, majd kezdhetjük ugyanezt elölről. A kormányzóképességet biztosító „oktatáspolitikai tér” helyreállítása pedig egy sokkal hosszabb folyamat lesz, mint amennyi időt a lerombolása igénybe vett, de elkerülhetetlen lesz.