Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) vezetői általában dicsérik az EU-támogatásokat kezelő intézményrendszer működését, és a 2010-es „disznóólhoz” képest jelentős előrelépésről beszélnek. A pályázók, a „közönség” kevésbé elégedett. És egyre többen érzik, hogy baj van. Olyan baj, ami túlnőtt az NFÜ-n.

EU-források a számok tükrében

Az elmúlt hetekben a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség sokat szerepelt a sajtóban. Talán többet, és nem is úgy, mint szerették volna. Április közepén a kifizetések lassúságát kárhoztató Népszabadság cikk miatt kényszerültek védekezésre. Aztán KÖZGÉP-et látogatta meg az EU Csalásellenes Hivatala – amire a sajtó rögtön „simicskázni” kezdett. Két hete pedig az Állami Számvevőszék jelentése kritizálta a kiemelt állami beruházások kezelését. Utóbbi persze alkalmat adott egy jóízű „elmúltnyolcévezésre” is, de ettől még a probléma – feltéve, hogy az ÁSZ-nak igaza van – probléma marad, és mint ilyen, biztosan nem hiányzik.

Pedig Petykó Zoltán NFÜ-elnök nyilatkozatai szerint az uniós források felhasználása teljes gőzzel halad előre. A kifizetések sebessége – mind mondja – ma háromszor akkora, mint 2010 közepén. Ráadásul hetente kétszer annyi szerződést kötnek, mint a kormányváltáskor. Az összes rendelkezésre álló támogatás kétharmadát már odaítélték, csaknem ennyit le is szerződtek. Harminc százalékot, 2600 milliárd forintot, pedig ki is fizettek a közel 39 000 projektgazda számára. Az elnök arra is büszke, hogy az intézményrendszer ma rövidebb határidőkkel dolgozik. ( 2010. első negyedévében az intézményrendszer a beérkezett pályázatokról átlagosan 78 nap alatt döntött. A 2011-es kormányrendelet az NFÜ-nek ugyanerre 60 napot adott.  A rendelet idén februári módosításával a szerződéskötési határidő – 30 ill. 30+15 napra –  elvben tovább rövidült. A rendelkezés érvényesüléséről nincs publikus adat. A kifizetésekre az NFÜ-nek 45 napja van. Ezt a szintet azonban az intézményrendszer már 2010-ben is teljesítette.) Petykó Zoltán szerint az adminisztráció is egyszerűsödött, sőt, a pályázók likviditási gondjain is igyekeznek segíteni az ún. gördülő előleg ill. a közvetlenül a szállítóknak teljesített kifizetések intézményével. Ámen.

Az éremnek azonban van másik oldala is, és gyanítom, hogy ha nincs a közelben újságíró, akkor Petykó Zoltánék is inkább azzal foglalkoznak.

A helyzet ugyanis az, hogy az említett kifizetések üteme jelenleg a fele annak, ami ahhoz kellene, hogy a 2007-2013-as tervidőszakban rendelkezésre álló 8 500 – 8 700 milliárd forintnyi támogatást a 2015 végi határidőre felhasználjuk. Tekintettel pedig arra, hogy a 7+2 éves támogatási időszaknak már csak a harmada van hátra, a léc, amelyet át kellene ugrani, napról-napra magasabbra kerül. A nemzetközi összehasonlítás ugyancsak kedvezőtlen. 2010 első negyedévének végén az EU-országok rangsorában az ötödik helyet foglaltuk el, és az új tagállamok közül csak Lengyelország állt előttünk. Jelenleg még a top húszban sem vagyunk benne.

De van ennél nagyobb baj is. Mert lehet, hogy az NFÜ jelenleg több támogatási szerződést köt, mint a kormányváltáskor. Ha azonban a szerződéskötések sebességet nem darabban, hanem forintban mérjük, akkor a 2007-2010-es időszak átlaga magasabb, mint a mostani. Sőt, a kormányváltás előtt – egy évre vetítve – másfélszer annyi támogatást ítéltek oda, mint azóta. Ami azért több mint meglepő. Ráadásul, félő, hogy mindez nem is arra utal, hogy az NFÜ belassult volna, hanem arra, hogy Magyarország „abszorpciós tartalékai” kimerülőben vannak. Arra, hogy a jelenlegi feltételek mellett az országban egyszerűen nincs elég jó projekt ahhoz, hogy az EU-forrásokat időben elköltsük.

És ez sokkal nagyobb baj, amelyre ráadásul – a jelek szerint – a kormánynak nincs receptje.

Miért nem megy?

A fejlesztési támogatásokat többé-kevésbé minden kelet-európai ország nagyjából ugyanarra használja. A pénz fele közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúrára – utakra, vízművekre, hulladékgazdálkodásra – megy el. Negyedét költik oktatásra és képzésre (ide nem értve az iskolaépítéseket). Mintegy 10-15% jut a vállalkozásoknak, a maradék pedig a városfejlesztésé, turizmusé, illetve az közigazgatás-fejlesztésé. Így oszlott meg a 2004-2006 közötti Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) és a 2007-2013-as Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) költségvetése is. Sőt, ha hiszik, ha nem: az „Új Széchenyi Terv” költségvetése, felosztása is még mindig fillérre ugyanaz, mint amit a baloldali kormányok örökül hagytak. De nem is ezzel van a probléma.

Egy másfajta statisztika szerint a támogatásoknak nagyjából a felét költjük kiemelt állami beruházásokra – olyan projektekre, amelyekről a kormány dönt. A másik fele az, amelyet a pályázók – többségükben a civil szféra, és a vállalkozások kaphatnak meg, versenyeztetés útján. És a kormánynak mindkét területen lépnie kellene. Méghozzá sürgősen.

A kiemelt állami beruházásokról

A projektek első csoportjáról – azon belül is a kormány által közvetlenül eldöntött beruházásokról –az Állami Számvevőszék alig két hete tett közzé jelentést. Az ÁSZ szerint az előző kormányok sorozatban fogadtak el olyan állami és önkormányzati projekteket, amelyek a döntés pillanatában nem voltak megfelelően előkészítve. Ezért támogatási szerződés megkötése gyakran sokáig elhúzódott, és a vizsgált fejlesztések nagyjából fele a vizsgálat időpontjáig be sem fejeződött – miközben elvonták a forrást más projektektől. Ráadásul, a kormány és az NFÜ nem vizsgálták, hogy az adott projektek tartalmilag milyen mértékben járultak hozzá a Fejlesztési Terv céljaihoz. Rangsorolás híján pedig az eredményességi szempontok háttérbe szorultak.

Személy szerint azt gondolom, hogy az ÁSZ jelentése súlyosan téved. A baj ugyanis nem az, hogy a 2010 előtti kormányok rossz támogatási döntéseket hoztak, ne adj’ Isten, szórták volna a pénzt. Hanem az, hogy az Orbán kormány még mindig nem osztotta szét a maradékot. Nincs elég új állami fejlesztés, ami pedig lenne, azt gyakran elhúzzák, vagy kidobják – mint pl. a budai fonódó villamos, vagy a Szépművészeti Múzeum elmaradt bővítése mutatja.

Az ÁSZ-jelentés legnagyobb melléfogása az, hogy nem értette meg: a pályáztatás nélküli támogatási döntések lényegéhez tartozik, hogy a fejlesztésről az elvi döntést még a projekt teljes kidolgozása előtt hozzák. Például azért, mert e fejlesztéseknek az előkészítése is súlyos milliárdokba kerülhet, és egyszerűen nem engedhetjük meg magunknak, hogy önkormányzatok, de akár állami cégek, intézmények is tömegével tervezzenek meg olyan beruházásokat, amelyekre a végén nem jut forrás. A kormánydöntés és a végleges szerződéskötés között eltelt idő – amelybe, mint már mondtam: szándékosan, a részletes előkészítés is beletartozott – egy és egynegyed év volt. És ez a legkevésbé sem mondható soknak. Egyébként pedig: a késésben lévő projektek sem vettek el pénzt senkitől. Volt, és van még a kasszában ma is.

Az az ÁSZ megállapítás, miszerint az NFÜ, majd a kormány, a tervezett fejlesztéseket tartalmilag ne értékelte volna, egyszerűen nem helytálló. Az akkori eljárásrend szerint a projekteket még a beterjesztés előtt egyenként elbírálta egy szakmai zsűri, amelynek civil tagja is volt. Ilyesmiről manapság szó sincs, úgyhogy kijelenthetjük: az akkori kormány döntései sokszorta szabályozottabbak, átláthatóbbak, szakmailag előkészítettebbek, számon kérhetőbbek voltak, mint jó néhány mostanság elfogadott, milliárdos beruházásnál. A projektek célszerűségére vonatkozó kifogásokat pedig lényegileg maga az ÁSZ jelentés cáfolja a legjobban: a vizsgálatba vont fejlesztések között ugyanis egyetlen egy olyat sem találtak, amelynek céljai ne álltak volna közvetlen kapcsolatban a fejlesztési terv átfogó céljaival, és az adott területre vonatkozó szakmai célkitűzéseivel is.

Ebből pedig egyenesen következik, hogy a 2010 előtti támogatáspolitikai gyakorlatban szó sem volt kapkodásról, felelőtlenkedésről. Ellenkezőleg, az akkori kormányzat felismerte, hogy az EU-támogatások felhasználásához szükség van arra, hogy az abszorpció – a majdani kifizetések – legalább felét adó állami beruházásokról már a tervidőszak elején döntés szülessen. Méghozzá azért, mert a kiválasztott beruházások végrehajtása olyan sok tényezőn, és olyan sok szereplőn múlik, hogy az előre eltervezett ütemtervek betartását a világ legügyesebb pályázója és Fejlesztési Ügynöksége sem tudná garantálni. Legfeljebb törekedni tud rá. Az a tény, hogy a források harminc százaléka még mindig gazdára vár, arra utal, hogy az Orbán kormány nem jutott el eddig a felismerésig. És ha még sokáig húzza-halasztja a pénz kihelyezését, a végén késő lesz. Mert az alacsony kifizetéseknek az is az egyik oka, hogy üres a cső – nincs elég projekt ahhoz, hogy kellő mennyiségű beruházást termeljenek.

A kifizetési nehézségekért az NFÜ jelenlegi vezetése a meglévő projekt-portfóliót – és természetesen az elődöket – hibáztatja. Emellett Petykó Zoltán május eleji sajtótájékoztatóján élesen bírálta a projektgazdák fegyelmezettségét, felkészültségét is. A megoldást pedig – a hírek szerint több mint 2 milliárd forintért – egy ún. „projektdoktori” rendszer bevezetésében látta. Ennek célja az lenne, hogy a nagyobb fejlesztések gazdái mellé államilag fizetett tanácsadókat adjanak, akik segítenének a projekteket időben megvalósítani. Álljunk hozzá pozitívan: bizonyára lesznek olyan projektek, ahol ez segíteni fog. A magam részéről a pénzt sem sajnálnám: az Új Széchenyi Terv költségvetésébe ez belefér, és jó eséllyel többet használ, mint amennyibe kerül. Mégis azt gondolom, hogy Petykó elnök úr alapvetően rossz lóra tesz. Akár az ÁSZ, téved ő is. Az állami, önkormányzati fejlesztések problémáit a mikro-menedzsment nem fogja megoldani.

Pályázók kerestetnek!

A szocialista kormányokat az akkori ellenzék gyakran vádolta azzal, hogy politikai célból költenek annyit az uniós fejlesztések, pályázatok reklámozására. Legyünk őszinték: a „pénzeső” hasznos érvnek tűnhet a választókért folytatott csatában. Ezért, bár nem tetszik, de értem, hogy az ÚMFT helyett muszáj volt beiktatni egy Új Széchenyi Tervet – ha a lényeget tekintve azonos tartalommal is, de a régi kék helyett új, narancs-zöld logó alatt. Mert politika ide – politika oda: az uniós forrásokról szóló reklámoknak akkor és most is az lenne a lényege, hogy a megmozgassák a leendő pályázókat, és mindenkit arra ösztönözzenek, hogy keresse, és találja meg a pályázatok között a neki megfelelőt. Ha ehhez új csomagolás kell, hát legyen. Mert a mindenkori kormányok fejlesztési terveit nem az NFÜ, hanem a pályázók – jelen esetben a vállalkozások, intézmények, társadalmi szervezetek, civilek valósítják meg.

Illetve valósítanák, ha tudnák.

Nem, ehelyütt most nem az NFÜ pályázatkezelési gyakorlatát akarom kritizálni. Érintett szakemberként, aki 2002 és 2007 között magam is az Ügynökség munkatársa voltam, ismerem azokat a problémákat, amelyekkel az intézményrendszernek meg kell küzdenie. Azok a lépések, amelyeket az NFÜ az elmúlt két évben az egyszerűsítés érdekében megtenni igyekezett, a jó irányba mutatnak. A jelenlegi kormányzat mindebben pontosan azt csinálja, amit az előzőek is – úgyhogy az én személyes kritikám is inkább arról szólna, hogy – ha már a 2010 előtti rendszer olyan brutális keménységgel bírálták – miért nem tudtak valami olyat is felmutatni, ami a „régieknek” nem jutott eszébe. De ma nem ez a lényeg, még akkor sem, ha – legalábbis az utóbbi időben megjelent tudósítások szerint – a projektgazdák többsége az ügyintézésében inkább romlást, mint javulást lát. Mert a mai nehézségeket nem ez, hanem három, még 2010-ben elkövetett hiba okozta:

Sorrendben az első az NFÜ 2010-es vezetésének szinte azonnali és lényegében teljes cseréje volt a kormányváltás után. Petykó Zoltán saját bevallása szerint is csaknem 120 embernek kellett mennie, közöttük majdnem az összes operatív program-vezetőnek – jóllehet közülük senkinek nem volt politikai elköteleződése. Volt olyan szervezet, ahol a csere 90%-os (!) volt. A személyügyi lépések miatt az EU is hivatalosan tiltakozott. Tudni kellett volna, hogy ekkora vérveszteséget a rendszer nem bír ki jelentős fennakadás nélkül.

A második baklövés a teljesítményalapú bérrendszer beszántása volt, amely megszüntette az intézményrendszer munkatársainak erős személyes érdekeltségét a programok sikeres végrehajtásában. Nem a másutt kritizált „pofátlan fizetések” eltörléséről volt szó. Pusztán arról, hogy az NFÜ egyébként sok szempontból innovatív humán-erőforrás gazdálkodását a csatlakozás előtti állapotba röpítették vissza.

Végül, de nem utolsó sorban, a pályázati rendszer mesterséges lefékezése – lényegében: leállítása – 2010 második felében, a Széchenyi Terv meghirdetésének felvezetéseként. Akkoriban az ügynökség sorra zárta be a pályázati ablakokat. 2010 végén már alig lehetett valamire pályázni. Az új lehetőségek elindításával egészen 2011 tavaszáig, az ÚSZT ünnepélyes meghirdetéséig kivártak. Kiszámítható, hogy a leállás az azóta elkönyvelt kifizetésekben sok százmilliárdos kiesést okozott. Ez is szükségtelen és értelmetlen volt – különösen annak fényében, hogy az „új” kiírások nagy része – a 2011-12-es akciótervek alapján kb. azok 80 százaléka – az előző kabinetek által megindított pályázatokat vitte tovább.

Magyarán: a kormányváltás után nem csak az állami beruházások, hanem a pályázati rendszer is megakadt. Értékben mérve a ma folyamatban lévő projektek hetven százalékáról még az előző kormány döntött (Lásd a fenti ábrát). Logikus, hogy a mai kifizetések hetven százaléka is jelentős részben a 2010 előtt, a kárhoztatott elődök által elvégzett munka eredménye. (Az NFÜ honlapja szerint az Új Széchenyi Terv keretében eddig 87 milliárd forint kifizetés történt. Az ÚMFT-statisztikában 2600 milliárd szerepel.)

A megoldás lehetőségei

Az eddig elmondottak lényege az, hogy a rendszer legnagyobb gondja ma nem a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és az intézményrendszer – egyébként nyilván mindig javítható – működése, hanem a projekthiány. Az, hogy az ablakot, amelybe a pénzt kitették, a legtöbb projektgazda létráról sem éri el. Sem az állami szférában, sem a pályázati rendszerben.

És ne tessék azt hinni, hogy ennek mindig a pénz az oka. 27%-os ÁFA kulcs mellett ugyanis az állam a saját beruházásain – bármilyen hihetetlen – még akkor is keres, ha a 15 százalékos társfinanszírozást legalább átmenetileg valahonnan elő kell teremtenie. Magyarán: az állami beruházások megvalósítása nem viszi a költségvetés pénzét, hanem kifejezetten javítja az egyenleget, nem is beszélve arról, hogy munkahelyeket és növekedést, tehát további adóbevételeket teremt.

Ahhoz, hogy több állami beruházásunk legyen, a kormány legalább három dolgot tehetne.

Egyfelől, még többet kellene költenie a jövőben – lehetőleg még 2015 előtt – megvalósítható fejlesztések előkészítésére.

Másfelől, mindent meg kellene tennie azért, hogy az összes olyan állami fejlesztést, amely egyébként napirenden van – kifejezetten azokat is, amelyeket már elkezdtek, de még nem fejeztek be – EU-forrásból valósítsák meg. Egyszerűen „ki kell söpörni a projektpadlást”, és az összes olyan fejlesztést, amely indokolt, előkészíthető, vagy már építés alatt is áll, be kell vinni az Új Széchenyi Tervbe. Méghozzá villámgyorsan.

Harmadszor, az összes önkormányzatnál és költségvetési intézménynél biztosítani kell, hogy a fejlesztések társfinanszírozása feltétlenül rendelkezésre álljon. Mint már említettem: alapvetően nem kiadási, hanem likviditás-finanszírozási problémáról van szó. Erre pedig kell legyen megoldás. De, ha muszáj, a kétharmados többség akár az önkormányzati gazdálkodási szabályok módosítását is lehetővé teszi.

Az állami és az önkormányzati szférában egyetlen érdemi korlát az új beruházások fenntartási költségeinek fedezése. Előnyben kell tehát részesíteni a többletkiadást nem okozó, illetve a kifejezetten megtakarítást hozó projekteket. Ott pedig, ahol elkerülhetetlen a többletkiadás, valóban csak az alapos tervezés a megoldás. De erre a célra is lehetne pl. projektdoktorokat kiküldeni.

Ami a nem állami szereplőket illeti, nem gondolom, hogy a pályázatok adminisztratív és biztosítéki feltételei a továbbiakban lényegesen tovább egyszerűsödhetnének. De ami megtehető:

Egyfelől, az NFÜ-nek mindenütt a lehető legegyszerűbb pályáztatási formákat kellene használnia. A projektek időigényes rangsorolása, zsűrizése helyett a minimumfeltételeknek megfelelő pályázatokat érkezési sorrendben mind el kellene fogadni. Ahol csak lehet, a zsűrizésről teljesen le kell mondani, és objektív – tehát számszerűsíthető – feltételrendszer alapján, ún. „automatikus” pályáztatással kell dönteni.

Másfelől, természetesen vizsgálni kell a projektgazdák anyagi teljesítőképességét. Ami a pénzügyi biztosítékokat illeti, meg kell nézni, hogy a kisvállalkozóknak szóló állami hitelgarancia-rendszer erősítésében – kifejezetten az EU projektgazdák számára – minden lehetőséget kimerítettünk-e már. De megkockáztatnám azt az eretnek gondolatot is, hogy ott, ahol a társfinanszírozási követelmény végképp túl magas, az állam a pályázatokon győztes projektgazdáknak adókedvezményt is nyújthatna. Ez nyilván tovább növelné a pályázói kedvet.

Harmadszor, el kellene gondolkodni olyan egyszerű, de hasznos pályázati formákon, amelyeket a vállalkozók, vagy civil szervezetek akár tömegével igénybe tudnak venni. Az ÚSzT szövegezése nagyon sok dologra lehetőséget ad. A program prioritásain belül Brüsszel engedélye nélkül is lehet átcsoportosításokat végrehajtani, tehát a sikeres pályázatok számára programmódosítás nélkül is teremthető többletforrás. És a vállalkozói, vagy a civil szférában is vannak olyan mikro-fejlesztési lehetőségek, pl. az IT területen, amelyeknek a hasznossága különösebb rangsorolás nélkül is biztosra vehető.

Végül, de nem utolsó sorban: az NFÜ elnökének igaza van, amikor a már megindított projektek nehézségeiért a jogi intézményi környezetet – a közbeszerzési rendszert, az építési, örökségvédelmi és környezetvédelmi engedélyezési rendszert – is okolja. Ehhez valóban összkormányzati cselekvésre van szükség. De volt már erre példa korábban (2005-2006-ban), és annak is megvolt az eredménye. Az 2004-2008-as első Nemzeti Fejlesztési Terv forrásait 99% feletti arányban sikerült igénybe vennünk. Pedig akkor nem volt kétharmad.

Konklúzió

A fenti javaslatok némelyike talán meglepőnek tűnik. De – ha őszinték vagyunk – akárki akármit gondoljon az intézményrendszer mai állapotáról, a jelenlegi helyzetben már „unortodox” megoldásokon is el kell gondolkodni. Nem sok rosszabb dolog van annál, hogy az EU támogatásait elveszítsük – sem gazdasági, sem politikai szempontból. Sem rövid távon, sem a 2014 utáni támogatási időszak, a nekünk létfontosságú kohéziós politika jövője szempontjából. Márpedig: ezermilliárdokról beszélünk.

Az Orbán kormánynak nagyjából egy éven belül 2700 milliárd forint támogatást kellene szétosztania, hogy a megcélzott fejlesztések időben be tudjanak fejeződni. Ehhez pedig nem egyszerűen az adminisztrációnak kell összekapnia magát. A támogatást „el is kell adni”, olyan feltételekkel kell kínálni, hogy a kedvezményezettek azt igénybe is tudják venni. Ezért a pályázatok feltételrendszerét a lehető legnagyobb mértékben a leendő kedvezményezettek tartalmi igényeihez és anyagi lehetőségeihez kell szabni, sőt, ha muszáj, a pályázatokon való indulásukat akár anyagi eszközökkel is segíteni kell. (És akkor még nem beszéltünk azoknak a projekteknek – önkormányzati és vállalati fejlesztéseknek a megmentéséről – amelyek az állami kiadások megkurtítása, a kormány kuruckodása miatt beszakadt forintárfolyam, a hitelszűke, és a meglódult hitelkamatok miatt kénytelenek projektjeik feladását fontolgatni.)

Még véletlenül sem szeretném, ha a fentieket valaki úgy értené, hogy az EU-támogatások „nyakló nélküli” osztogatására buzdítok. Megértem azokat – így végső soron az ÁSZ egyébként tévúton járó szakembereit is – akik a kifizetett támogatások hasznosulásáért, növekedési hatásáért aggódnak. De állítom, hogy ez az aggodalom nem időszerű. A kérdés ma nem az, hogy melyek a legjobb fejlesztési ötleteink, hanem az, hogy egyáltalán van-e elég megalapozott, kivihető ötletünk.

Emellett igyekeztem rámutatni, hogy az intézményrendszer – vagy a projektgazdák – további abajgatása helyett ideje a legalapvetőbb problémával foglalkozni. Azzal, hogy a nekünk járó támogatás egyharmadáról még el sem döntöttük, hogy mihez kezdjünk vele. Azzal, hogy a támogatások kihelyezésében az Orbán kormány az összes elődjénél jelentősen rosszabb teljesítményt nyújt. Hanem azért is, mert még mindig nem találtak megoldást arra, hogy az állami beruházásokat felgyorsítsák, és a pályázókat helyzetbe hozzák.

Ezért aggasztó, hogy az NFÜ vezetői a mikro-menedzsmentben – és ezzel lényegében a pályázókon és az intézményrendszeren lévő nyomás fokozásában – keresik megoldást, az egyebekről pedig hallgatnak.

Mikroszkópba néznek, a távcső helyett. Azért reméljük, látják, hogy merre van a fal – és hogy egyre gyorsabban közeledik.