A Felsőoktatási kerekasztal témái közül talán az egyetemi autonómia korlátozásának megszüntetésére irányuló követelés az, ami a felsőoktatáshoz nem közvetlenül kapcsolódó embereket legkevésbé érdekli, vagy talán amit legkevésbé értenek. Pedig egy rendkívül fontos követelésről van szó, - arról, hogy az új felsőoktatási törvény, s a kormány újabb intézkedései az egyetemi autonómia alapvető elemeit morzsolják fel. Miért? Azért, mert ugyan egyértelmű, hogy a nagyüzemmé vált felsőoktatási intézmények vezetésének korszerűsítése nélkülözhetetlen, ám  a kormány felsőoktatás-politikáját nem a modernizálás jellemzi, hanem egy visszafordulás a (humboldti és/vagy államszocialista jellegű) központosításhoz. A kormány motivációja valójában a forráskivonás, miközben az önfenntartás felé való kényszerítés nyomán előálló intézményi krízisek radikális helyi kezelésének eszközeit és személyi feltételét akarja megteremteni a kancellárokkal. A rektorok kormányzati kinevezésének intézménye  is egyre nélkülözhetetlenebb lesz a kormány számára, mivel ez az egyetlen eszköz az egyre inkább elkeseredett felsőoktatás kézben tartásához. Polónyi István elemzése.

Nyilvánvaló, hogy a 2011-es felsőoktatási törvény egyik meghatározó célja a felsőoktatás-politika centralizációja, az intézmények és a felsőoktatás-irányításban résztvevő szervezetek autonómiájának szűkítése volt. Ezt már az elfogadott felsőoktatási koncepcióból is tudni lehetett, amely azt írta, hogy újra kell értékelni és szabályozni szükséges az intézmények belső döntési, gazdálkodási, irányítási rendszerének az európai példákat és hagyományokat követő, a felelősségvállalást és az autonómia szabadságát egyensúlyban tartó kereteit. Az anyag szerint, az állami egyetemek autonómiája nem mond ellent a fenntartó állam vagyoni és gazdálkodási jogai szabad gyakorlásának, amit az államnak a korábbi gyakorlatnál határozottabban kell kézbe vennie. Ugyanakkor a koncepció még csak egyetértési jogról ír az állami egyetemek (a szóban forgó anyagbeli újbeszél szerint az NFR részét képező felsőoktatási intézmények) rektorainak kinevezésénél.

A törvény azonban ennél lényegesen továbbmegy.

A korábbi, 2005. évi felsőoktatási törvény úgy szabályozott, hogy (27§ (5)) „a szenátus javaslatot tesz a rektori pályázat kiírására, elbírálja a pályázatokat, megválasztja a rektorjelöltet és erről értesíti a fenntartót…” Ugyanakkor a 2011. évi törvény szerint (37§ (4)) a rektori megbízásra benyújtott valamennyi pályázatot a szenátus véleményezi, de a fenntartó dönt a rektorjelölt személyéről.

De ezen túlmenően az Orbán kormány nemcsak a jogállam alapelemeit rombolta le, hanem a felsőoktatás évtizedek alatt kialakult ágazati önigazgató szervezeteit is klientúrájává tette. A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság összetételét az új felsőoktatási törvény úgy változtatta meg, hogy abban a kormányzat képviselői vannak többségben, s az MRK mindössze három tagot delegál. A Felsőoktatási és Tudományos Tanács is elvesztette azt a szerepét, amit közel húsz évig a felsőoktatás és a minisztérium lényegében egyeztető, tervező testületeként betöltött. Mára a miniszter klientúrájából összeállított bizottság lett.

Az autonómia jelentősége

Mint Weszely Ödön (1867-1935) a hazai pedagógia egyik megteremtője írja: „Az egyetem szervezetének leglényegesebb jellemvonása az, hogy autonómiája van. Ez az autonómia nem egyenlő minden korban és minden egyetemen. De több vagy kevesebb autonómiája mindig van.”

Az első egyetem megalapításának kilencszázadik évfordulóján, 1988-ban írták alá az európai egyetemek a „Magna Charta Universitatum” című dokumentumot, amelynek első alapelve szerint: „A földrajzi helyzetből és a történelmi hagyományokból fakadóan különbözőképpen megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény, amely a tudományos kutatásban és az oktatásban hozza létre, értékeli és adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse a kor szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden politikai és gazdasági hatalommal szemben erkölcsi és szellemi vonatkozásban függetlennek kell lennie.” Majd később, a 3. alapelvben azt is hozzáfűzi, hogy „a kutatás, az oktatás, a képzés szabadsága az egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak és az egyetemeknek saját illetékességükön belül biztosítaniuk kell ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását.”

A korábbi alkotmány egyértelműen védte ezt az autonómiát: (70/G. § (1)) „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.” És az új alaptörvény is lényegében ugyanezt tartalmazza, bár némileg kiegészítve (megszorítva?) (X. cikk) „(1) „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá - a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében - a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak. (3) Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát. A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket és gazdálkodásukat törvény szabályozza.”

A 2005. évi felsőoktatási törvényt, amelyik új felsőoktatási vezetési struktúrát vezetett (volna) be – amiről később még lesz szó – Mádl Ferenc akkori köztársasági elnök azzal az indoklással küldte el az Alkotmánybíróságra, miszerint: „a tudományos élet szabadsága …. olyan felsőoktatási intézmények létrehozását követeli meg, melyben a tudomány művelőinek közössége autonóm módon dönthet a tudománnyal, ezen belül különösen a kutatással összefüggő kérdésekben.”

Az Alkotmánybíróság határozata meg is erősítette ezt: „a tudományos tevékenység nem másoktól elzárt, egyéni, hanem kollektív tevékenység, mely a tudomány művelőinek a független tudományos műhelyek keretében folytatott párbeszédén és vitáin alapul. A tudományos tevékenység szabadságához tehát nem elegendő a tudomány művelői számára egyéni jogokat biztosítani, valamint az állami beavatkozások és korlátozások elleni védelmet garantálni… Ezért az államnak olyan, törvényben szabályozott megoldásokat kell nyújtania, amelyek megfelelően biztosítják a külső befolyástól mentes, szabad, professzionalizálódott tudományos tevékenység folytatását.”

Az egyetemi autonómia tehát alapvető jog. Diktatúrákban szokás csak ezt a jogot az államnak kisajátítani, mint például a már idézett Weszely írja a Mussolini-féle egyetemreform nyomán a rektorok (sőt a dékánok is) kinevezés útján nyerték tisztségüket, s nem választással.

De meg lehet ezt magasztos idézetek nélkül is egyszerűen érteni. Van egy régi tanmese, amit vezetőképzéseken szoktak elmondani a különböző vezetési stílusok sajátosságainak megértetésére. A lényege az, hogy óvodáscsoportokban az óvónők eltérő módon vezetik le a rajzfoglalkozást. Az első óvónő határozottan kiadja az utasítást, hogy fegyelmezetten ezt és ezt kell rajzolni, a másik óvónő a saját csoportjának azt mondja, hogy gyerekek beszéljük meg mit fogtok rajzolni, a harmadik pedig csak annyit mond a maga csoportjában, hogy rajzoljatok valami szépet. És a végeredmény? Az első csoport fegyelmezetten teszi a dolgát, és sok rajz születik, de a csoport csak akkor dolgozik, ha ott van az óvónő. A második csoportban sok rajz születik, közte sok szép is, és ezek a gyerekek akkor is dolgoznak, amikor elmegy az óvónő. De a legszebb rajzok a harmadik csoportban születnek, pedig az óvónő alig volt velük.

Az oktatás és a kutatás autonómiája nélkülözhetetlen az innovációhoz, az alkotáshoz. Ezért kell az egyetemnek autonómnak lenni, s rektorát, azaz az egyetemi oktatás és kutatás felelős vezetőjét maga megválasztania.

Autonómia és gazdálkodás

A felsőoktatási intézmények gazdasági autonómiája több vonatkozásban más.

Más mert az egyetemek a 20. századra nagyüzemekké váltak. Ma egy-egy nagy egyetemünk költségvetése nagyobb, mint a befogadó város büdzséje. Nem ritkán az adott város legnagyobb foglalkoztatója az egyetem. Ráadásul tulajdonképpen nagyon bonyolult üzem, sok és sokfajta szervezeti egységgel, néha a nemzetgazdaság egészét meghatározó kutatási programokkal. Egy ilyen egyetem vezetése tehát ma már messze nem akadémiai feladat. Alighanem olyan szakember, szakemberek feladata kell legyen, akik üzleti tapasztalatokkal és menedzsment ismeretekkel rendelkeznek, s nem egy-egy akadémiai terület elmélyült professzorai csupán, akik életük túlnyomó részét egy tanszéken vagy karon töltötték el legfeljebb akadémiai ügyekhez kapcsolódó pénzügyeket látva.

A fejlett országok egyetemeinek irányításában jelentős változások történtek a 20. század második felében. Barakonyi Károly az Európai Felsőoktatási Térség egyetemein végzett átfogó felmérésre hivatkozva megállapítja „a hagyományos európai kontinentális bürokratikus irányítási modellje visszaszorulóban van, és az egyetemi kormányzás paradigmája mind fokozottabban tért hódit Európában is”. Barakonyi definíciója szerint „a kormányzási paradigma bevezetése valójában a hatalom újraelosztása az állam (alapító) és az intézmény között, valamint az intézményen belül: jól definiált hatalmi centrumok kialakítását, működésük és együttműködésük szabályozását (túlhatalom létrejöttének megakadályozását) jelenti.” Ehhez hozzáfűzi: „Az új európai egyetemi kormányzási struktúrák a rektor, a szenátus, az oktatók, az adminisztráció és az érdekháló külső tagjai szerepének újradefiniálását jelentik. Lényegét tekintve a szenátus hatalma csökken. Döntései azokra a területekre korlátozódnak, amelyek közelebb állnak alapvető kompetenciájához és felelősségéhez: az oktatáshoz és a kutatáshoz. A szenátus veszít jelentőségéből, mivel bebizonyosodott, hogy mint döntéshozó testület túlságosan nagy, túlságosan rugalmatlan, ezért alkalmatlan innovatív döntésekre.”

Ugyanakkor, mint Zsinka László egy, a témáról 2002 júniusában tartott konferencián rámutatott: „Az EU-országok felsőoktatásában tapasztaltakhoz képest … Magyarország a professzionális intézményvezetés terén igen nagy elmaradást mutat. Az elmúlt években több ízben felvetődött, hogy a felsőoktatási intézmények szaporodó adminisztratív és pénzügyi feladatai megkövetelnék a prezidenciális rendszerre való áttérést, és az „elnök” mellett egy professzionális irányító csapat kialakítását.”

Arról van tehát szó, hogy a fejlett világ nagyüzemmé váló felsőoktatási intézményeiben kialakul a vezetés új munka- és felelősségelosztása, amelynek lényege, hogy az akadémiai ügyeket a szenátus és egy akadémiai vezető, a gazdasági feladatokat pedig egy tulajdonosi és gazdasági ügyekért felelős szűk testület és egy (fő)menedzser irányítja.

A hazai felsőoktatási intézmények irányítása tehát megérett a módosításra. A 2005. évi törvény kísérletet tett az akadémiai és a tulajdonosi, gazdálkodási vezetési feladatok kettéválasztására. A gazdasági vezetés mintájául a gazdasági nagyszervezetek igazgatásának szervezeti mintáját vette át. Az akadémiai feladatok esetében pedig megtartotta a testületi döntési rendszert. Vagy úgy is fogalmazhatunk, hogy a professzori testületi döntést az akadémiai ügyekre korlátozta.

A felsőoktatás ilyen irányítási szisztémája lényegében általánosnak tekinthető a fejlett országok gyakorlatában, nálunk azonban a Mádl Ferenc akkori államelnök interveniálása után az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította az elképzelést. Az ÁB szerint „az állam köteles gondoskodni olyan intézményekről, illetve megfelelő szervezeti szabályokról, amelyek a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad folytatását garantálják. A szabad tudományos tevékenység lényegét a tudományos értékrend külső befolyástól mentes érvényesülése jelenti. A tudományos minőség szabad meghatározása érdekében biztosítani kell a tudomány művelői önálló döntési jogát és függetlenségét, vagyis a tudomány autonómiáját. A tudomány autonómiája önkormányzati jogokon keresztül valósul meg, melyeket az állam intézményvédelmi kötelessége alapján létrehozandó felsőoktatási intézményeknek kell biztosítani. A tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad művelésének ezért alapvető biztosítéka az önkormányzatisággal, autonómiával rendelkező felsőoktatási intézmények megteremtése.” Azt is hozzáfűzte, hogy „az önállóság és függetlenség nemcsak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti….. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett….. Az irányító testület helyzetét és összetételét tekintve nyilvánvalóan nem a felsőoktatási intézmény önkormányzati szerve. A felsőoktatási intézményektől ily módon idegen irányító testületet nem lehet felhatalmazni a felsőoktatási intézmény autonómiájával védett, az intézményi autonómia hordozói számára biztosított önkormányzati jogosultságok gyakorlására, mert ez az autonómia elvonását jelentené.” Sőt az Alkotmánybíróság ennél is messzebb megy, kijelenti, hogy „Az irányító testületnek az új Fot. szerinti létrehozása, jogköre és összetétele eleve ellentétes a tudományos élet szabadságával.”

Így a 2005. évi törvény korábbi rendelkezései - az irányító testületet és annak hatásköreit radikálisan – visszamódosultak, s az egyetemi irányítás szervezeti hatásköri szabályaiban visszaállt a hagyományos szisztéma, annyi előrelépéssel, hogy az IT helyett létrehozta a gazdasági tanácsot, amely a rektor tanácsadó testülete lett.

A 2011-es törvény radikális változásokkal, de lényegében ezt a konstrukciót viszi tovább. A radikális változások közül a kevésbé jelentős, hogy a gazdasági tanács átkerül a hat-het kategóriába. (A 14§ (4) szerint „a felsőoktatási intézményben - szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint - gazdasági tanács működtethető”).

Az igazán jelentős változás, amiről már volt szó, a rektor kinevezésének miniszteri hatáskörbe helyezése, továbbá, hogy a gazdasági főigazgató és a belső ellenőr kinevezésénél sem köti a minisztert a rektor javaslata.  De a 2011-es törvény abban is radikális újdonságot hoz, hogy gazdasági problémák esetében az államháztartásért felelős miniszter kincstári biztost, a fenntartó miniszter pedig miniszteri biztost is kinevezhet (lásd 75§ (6)). Ez utóbbinak igen erős jogosítványai vannak, hiszen mint a törvény írja „a miniszteri biztos kinevezését követően felsőoktatási intézmény rektora, szenátusa - az elsődlegesen a tanév zavartalan befejezését és a hallgatók tanulmányainak az adott tanéven túli folytatását szolgáló - intézkedéseit a miniszteri biztos egyetértésével hozhatja meg”.

Ezeken túlmenően újabb fejlemény, amit decemberben jelentett be a kormány, a felsőoktatási intézményekbe (a miniszterelnök által) kinevezendő kancellár, akinek a jogosítványait csak sejteni lehet, de a kormányszóvivő kijelentései alapján az intézményben hozott gazdasági döntésekért felelős, s akinek kinevezésével „a rektori konferencia mozgástere … csökken”.  Aligha kétséges, hogy itt szó sincs alkotmányosságról – legfeljebb, ha az alaptörvényt ehhez nem igazítják