A miniszterelnök 2012. október 27-én, egy önkormányzatok helyzetével foglalkozó rendezvényen jelentette be, hogy 1956 önkormányzattól 612 milliárd forint adósságot vállal át az állam. Magáról a javaslatról azóta sem derült ki sokkal több, csak annyi, hogy még a kormánypárt is vitatkozik róla, majd valószínűleg november 7-én tárgyalja a kormány. Az ugyanakkor számos helyen megjelent már, hogy államháztartási szempontból nullszaldós az átrendezés. Ez valószínűleg nincs így, ráadásul a bejelentés hátterével ‑ úgy tűnik ‑ senki nem foglalkozik. Most arra tennénk kísérletet, hogy ezeket a területeket körüljárjuk.

A bejelentés

A miniszterelnöki bejelentést követően néhány nappal a kormányzati portálon is megjelent a javaslat összefoglalva. Eszerint az 5 000 fő alatti települések mindennemű adósságát (hitel, kötvény, forint, deviza) teljes egészében, a nagyobb önkormányzatokét pedig részben, helyi adó bevételük országos átlaghoz viszonyított mértéke alapján csoportosítva vállalja át az állam.

Két dolog egyből szembetűnik: (1) Teljesen mindegy, hogy az adott önkormányzat működési vagy fejlesztési célra vette-e föl a hitelt (vagy bocsátotta ki a kötvényt), (2) teljesen mindegy, hogy tudná-e fizetni a tartozást vagy nem. (Itt érdemes azért megjegyezni a kormányzati kommunikáció azon bakiját, miszerint az 5 000 fő fölötti önkormányzatok tartozásának átlagosan 40%-át vállalja át az állam. A tartozásuknak ugyanis legalább 40%-át ‑ saját számításunk szerint ‑ átlagosan közel felét vállalják át.)

Az adósságállomány kialakulása

A miniszterelnöki javaslat mozgatórugóinak elemzése előtt érdemes lehet nagyon röviden áttekinteni az önkormányzati adósság alakulását, az állomány felépülését.

Az önkormányzatok által elkölthető pénz alapvetően három forrásból származik: (1) Az állam által átengedett bizonyos bevételek (személyi jövedelemadó helyben maradó része, gépjárműadó, illetékbevételek egy része stb.), (2) saját bevételek (alapvetően helyi adók), (3) hitel, kötvénykibocsátás. Ez utóbbit mindig is próbálta a jogalkotó korlátozni, aminek hátterében az áll, hogy az önkormányzatok praktikusan nem mehetnek csődbe. A kötelező feladatokat (közvilágítás, alapfokú egészségügyi ellátás és oktatás stb.) ugyanis mindenképpen el kell látniuk, ha viszont olyan mértékben adósodnának el, hogy ezen feladatokra sem jutna pénz, akkor a központi költségvetésnek kell az önkormányzat helyére lépni. A legutóbbi időkig a saját források 70%-a volt a felső korlát, ami azonban érdemben nem korlátozta az önkormányzatokat.

Tovább vizsgálva az idegen forrásokat, ahogy az alábbi ábrából is látszik, egyrészt az önkormányzati adósságban is megfigyelhető a választási ciklikusság, hiszen négyévente jelentősebben emelkedik az állomány. Másrészt 2004-ig nem választási években a növekedés mérsékelt volt. Harmadrészt 2003-ig a devizában denominált adósságállomány átlagosan a teljes állomány harmada volt.

 Forrás: MNB

2004 és 2008 között azonban jelentős változások mentek végbe. Egyrészt ezen 5 év alatt az állomány minden évben jelentősen, 20-30%-kal emelkedett, másrészt – különösen 2007-2008-ban – a devizaadósság állománya kiemelkedően nőtt, így 2008-tól a teljes állomány közel kétharmada már devizában denominált. Anélkül, hogy ezeket a folyamatokat részletesen elemeznénk, a következők mindenképpen kiemelendők.

Az általános vélekedéssel szemben a hitelállomány fölépülése már a 2000-es évek közepe előtt elindult, sőt a betétadatokat is megvizsgálva látható, hogy már 2002-től több hitelt vettek fel az önkormányzatok, mint amennyi betétet elhelyeztek.

Forrás: MNB

A fenti ábrán látható folyamat az önkormányzati finanszírozási rendszerben hosszú idő óta meglévő alulfinanszírozottságra, valamint pazarlásra utal. Kétségkívül ez a tendencia 2008 és 2010 között felgyorsult, ráadásul 2010-ben a betétállomány jelentős leépülése mellett is emelkedett a hitelállomány. Ugyanakkor, ahogy arra az Állami Számvevőszék egyik tanulmánya is rámutatott, a hitelállomány sokkal nagyobb mértékben emelkedett, mint azt a finanszírozási szükséglet indokolta volna, hiszen bár 2007-ig a hitelfelvételek a hiány fedezetére szolgáltak, addig ezt követően az önkormányzatok tartalékoltak is idegen forrásaikból.

Ahogy arra az Magyar Nemzeti Bank egy tanulmánya is kitért, a finanszírozási igénytől 2007-2008-ban elszakadó hitelfelvétel alapvető oka azon kormányzati javaslat volt, amely jelentősen szűkítette volna az önkormányzatok hitelfelvételi lehetőségeit. A helyhatóságok a hitelfelvétel/betételhelyezés megoldással lényegében előremenekültek: az európai uniós pályázatokhoz szükséges önrészre, valamint a következő választásra tartalékoltak. Ráadásul az önkormányzatok egy része még nyereséget is elért (spekulált - sic!), hiszen a hitelek és kötvények alapvetően devizában denomináltak voltak, míg a betéteket forintban helyezték el. Így az akkoriban stabil forintárfolyam mellett, nagyon jó carry-trade nyereséget tudtak elérni az alacsony kamatozású forrás magas kamatozású eszközbe helyezésén. Cserébe viszont komoly nyitott devizapozíció keletkezett az alrendszerben.

A döntés háttere és hatása

A folyamat áttekintése után már lehet képünk arról, mi vezethetett a bejelentéshez. Az államháztartás egészében 2006-tól folyamatos megszorítások egyre csökkentették a két típusú belső forrás mértékét, megnehezítve az adósság visszafizetését, amit a legtöbb hitel esetében ráadásul a türelmi időt követően mostanában kellett volna elkezdeni. Az amerikai jelzálogpiacról kiindult válság 2009-től a forint árfolyamának gyengüléséhez vezetett, amit a 2010 utáni gazdaságpolitika csak tovább fokozott, így a nagy nyitott devizapozíció miatt a hitelállomány jelentősen megemelkedett. Az idei évtől az önkormányzati hitelfelvétel szabályai is szigorodtak, hiszen kormányzati engedély nélkül immár csak éven belüli hitel felvételére van mód. Végül a 2013-as költségvetés az úgynevezett feladatfinanszírozás bevezetésével további jelentős forrásokat vonna ki az alrendszerből.

Mindezek alapján úgy tűnik, a kormánynak valamit javasolnia kellett a kormánypárti frakcióban ülő polgármestereknek cserébe azért, hogy megszavazzák a költségvetést. Nincsenek ugyanis olyan tartalékok a költségvetésben, amelyekből osztogatni lehetne, hiszen a Valutalappal való megállapodás – a tokiói közgyűlésről szóló beszámolók alapján – valószínűleg végleg megfeneklik, az Európai Bizottság továbbra sem akarja elhinni, hogy bejöhet például az adóbeszedési hatékonyság növeléséből a négy eddigi, a 2013-as költségvetést érintő csomagban várt összesen 340 milliárd Ft többletbevétel, illetve, hogy a Matolcsy-csomagok nem fojtják meg teljesen a gazdaságot. A jövő évi hiány emiatt csak nagyon nehezen szorítható 3% alá, azaz olyan ötlet kellett, ami a problémát a kezelés során nem mélyíti tovább. Így merülhetett föl a frappáns adósságátvállalás, aminek mindenki örül, ráadásul a kormányzati állítás szerint nem kerül semmibe. Ahogy azt már a bevezetőben is említettük, ez valószínűleg nincs így.

Az teljesen egyértelmű, hogy magának az adósságnak az átvállalása az államháztartási számokban nem fog megjelenni, hiszen alrendszerek közötti átadásról van szó. Amire azonban sem a kormányzati kommunikáció, sem az általam olvasott elemzők nem térnek ki, a kamatterhek. Az adósságátvállalás ugyanis csak akkor lesz igazán nullszaldós, ha az önkormányzatoktól nemcsak az adósságot, hanem az erre számított kamatteher forrását is átveszi (praktikusan elveszi) a központi kormányzat. Bár az átvételt szabályozó törvény (mert ehhez törvényt kell alkotni!) tervezete egyelőre nem ismert, a tavaly év végi, megyéktől átvett közel 200 milliárdos állomány tapasztalatai, valamint a már említett általános önkormányzati forrásszűke miatt, nem valószínű, hogy erre sor kerülne.

Így viszont a kamatokat az amúgy is komoly gondokkal küszködő központi költségvetésnek kell előteremtenie. Ha az egész átvett állományra átlagosan 5%-os kamatot feltételezünk, akkor ez 30 milliárd Ft, a GDP 0,1%-a. Persze, ez első hallásra nem tűnik soknak, azonban, ha figyelembe vesszük, hogy a hírek szerint a két Matolcsy-csomag után is néhány tízmilliárdos lyukat lát az Európai Bizottság, illetve, hogy a kiszivárgott hírek szerint az iparűzési adóhoz és a cafetériához mégsem nyúlna a kormány (kb. 75 milliárd), akkor csak ezek a tételek együtt már mintegy 130 milliárd forintos (a GDP több mint 0,4%-a) lyukat jelentenek. Ez már komoly tétel, ami nagyon is számít. (És a lefojtott gazdaságból származó kieséseket még nem is számoltuk.)

A pénzügyi kockázatokon túl azonban a javaslatnak erkölcsi kockázati vonatkozása is van. Ebből a szempontból már a deviza jelzáloghitelesek kimentése is kockázatos akció volt, hiszen akárhogyan is, mindenki saját maga döntött a hitel felvételéről, még akkor is, ha pénzügyi ismeretek hiányában nem értette pontosan a konstrukciót. De ott még lehetett azzal érvelni, hogy családok élete, lakhatása került a globális válság miatt veszélybe. Az önkormányzatoknál azonban nagyon nehéz azt megérteni, mi indokolja, hogy a sokszor nyerészkedési céllal felvett hiteleket az állam átvállalja. Különösen úgy, hogy számos esetben az önkormányzat tudná is fizetni az adósságot, de az általános szabály miatt átvállalják tőle. És vajon mi indokolja a fejlesztési célú hitelek átvállalását? Érthető, ha egy saját adóbevétellel nem nagyon rendelkező kis önkormányzat által működésére felvett hitelt az állam átvállalja úgy, hogy közben megvizsgálja azt is, hogy lehetne a feladatokat hatékonyabban ellátni. De a nagy, jelentős bevételekkel bíró önkormányzatok által felvett hatalmas fejlesztési hitelekhez az államnak nincs köze. (Ha jól értem a híreket, a kormánypárti frakcióban is alapvetően ezek a szempontok verték ki a biztosítékot.)

Ráadásul ezek után megint azok az önkormányzatok húzzák a rövidebbet, amelyek megpróbáltak, addig nyújtózkodni, ameddig a takarójuk ért és kerülték a felelőtlen hitelfelvételt. Sajnos nincs naprakész hivatalos statisztika az eladósodottságot legjobban kifejező egy főre jutó adósságállományról. De a Progresszív Intézet kiadványa alapján 2011-ben a 10 legeladósodottabb település sorrendje: Budapest V. kerület, Hódmezővásárhely, Kaposvár, Szolnok, Dunaújváros, Sopron, Pécs, Szombatthely, Miskolc, Székesfehérvár. Ha az ember megnézni a listát nem tudja nem észrevenni a program célzottságát.

Forrás: Progresszív Intézet

Az utolsó figyelemre méltó tényező a hitelező bankok helyzete. Általános várakozás, hogy az átvállalt és így egy kézbe kerülő állományról az állam majd erősebb pozícióból tud a hitelezőkkel alkudni. Ezzel kapcsolatosan két szempont lehet érdekes. Egyrészt informális csatornákon azt lehetett megtudni, hogy tavaly év végén a megyéktől átvállalt közel 200 milliárd forintos csomag esetén sem alkudozott az állam, bár a bankok fel voltak készülve a tárgyalásra (értsd: ajánlottak volna kedvezményeket). A banki források azonban úgy látták, olyan késésben volt az államigazgatás a 2011 december 31-i átvételi határidő miatt, hogy a nagy kapkodásban eszükben sem volt megpróbálni akár a kamatokat lejjebb alkudni, akár valamilyen hair-cutot kérni. Bár elképzelhető, hogy most a 600 milliárdnál már jobban észnél lesz a kormány, ám mivel az önkormányzati minisztérium államtitkára szerint ezt az átvételt is év végéig kell megoldani és még a törvényjavaslat sem készült el, a könnyítés elérésére most sincs sokkal több esély.

Ugyanakkor, szintén informális banki források alapján tudható, hogy a pénzintézetek korábban már tettek javaslatot az önkormányzati hitelek átütemezésére, akár kedvezményekkel is. Erre azonban akkor a kormányzat egyáltalán nem volt vevő. Helyette most inkább kapkodva próbálja ugyanazt elérni. Ez azért is felháborító, mert az egyébként láthatóan együttműködni próbáló és a gazdaság beindításában is érdekelt bankokat nem partnerként, hanem ellenségként kezeli a kormány, holott nélkülük gazdasági növekedés aligha lesz. Emlékeztetőül: a bankoknak 2013-ban csak különadókban (banki különadó és tranzakciós illeték) 354 milliárd forintot kell a költségvetésbe befizetniük a kiigazító csomagok után, ami közel annyi, mint a teljes vállalati szféra tervezett társasági adó befizetése (380 milliárd).

Összefoglalás

Összességében tehát a kormányzat megint a rossz gazdaságpolitikájának támogatásához próbál rossz megoldásokkal támogatókat megnyerni. Az önkormányzatok adósságának átvállalása persze nem fogja a gazdaságot (jobban) romba dönteni, ám az kérdéses, hogy a nemzetközi szervezetek türelme meddig tarthat még. Ez nyilván sok mindenen múlik: a nemzetközi hangulaton és kockázatvállalási hajlandóságon, a jövő márciusi jegybanki változásokon, az új jegybanki vezetés devizatartalékot illető döntésein. Egy ilyen gazdaságpolitika miatt, mint amit 2010 óta a kormány folytat, máskor már menekült volna a tőke az országból, most pedig türelmesen vár. Szerencsénkre, hiszen ellenkező esetben a mostaninál is nagyobb bajba kerülnénk. Hogy ez ne történjen meg, gazdaságpolitikai váltásra van szükség: minél előbb, mert a késedelem csak a fenntartható pályára való visszatérés nehézségeit növeli.