Miközben sokat hallhatunk a kormány által előszeretettel csak „Új Széchenyi Terv”-ként emlegetett 2007-2013-as EU-források felhasználásáról – és fel nem használásáról – megjelentek az első, a 2014-2020-as uniós tervidőszakkal kapcsolatos hírek is. A legérdekesebb fejlemény mégis egy július 3-án életbe lépett kormányrendelet, amely fejlesztéspolitika irányítását új főnök – Lázár János – kezébe adja.

Viharfelhők

Az Európai Unió állam- és kormányfőinek június végi brüsszeli csúcstalálkozója alkalmából a miniszterelnök – teljes joggal – határozott hangon követelte, hogy a 2014-2020 között az EU tartsa fenn a fejlesztéspolitikára szánt források nagyságát, hiszen a kohéziós politika kulcsszerepet tölt be a gazdasági növekedésben, így a válság leküzdésében is. Sajnos, az, hogy Orbán Viktor aktivizálta magát, jelentős részt annak köszönhető, hogy – hacsak nem sikerül gyökeres változást elérnünk – a következő pénzügyi tervidőszak nagy vesztese éppen Magyarország lesz.

2005-ben, a jelenleg futó hét éves EU költségvetés előkészítésekor az akkori kormányzat kiemelkedően sikeresen tárgyalt, és Magyarországot – egy-főre vetítve és a GDP-hez mérten is – az egyik legmagasabb támogatási összeghez, 22.5 milliárd euróhoz juttatta. A siker kulcsa akkoriban a visegrádi országok közötti szoros együttműködés, az első Nemzeti Fejlesztési Terv előrehaladása, és a miniszterelnök személyes érdekérvényesítő képessége volt. (A visegrádi országok együttműködésének Magyarország meghatározó szereplője és szószólója volt. 2005 decemberében pedig Gyurcsány Ferenc a költségvetési tárgyalásokat lezáró állam- és kormányfői csúcsról kerek 1 milliárd euróval többet hozott haza, mint amit Tony Blair eredetileg ajánlott).

Mindezzel szöges ellentétben a Magyarországnak jutó támogatás – a jelenlegi számítások szerint – 2014-től akár 25-30%-kal is csökkenhet. A veszélyt csak részben magyarázza az EU-t finanszírozó gazdag országok szokásos spórolási hajlama. Nagyobb bajt jelent, hogy Magyarország növekedési kilátásai sokkal rosszabbak, mint a hozzánk hasonló országok esetében. (A támogatás elméleti plafonját a GDP/GNI függvényében határozzák meg.) A miniszterelnök tehát valóban lépéskényszerben van. A küzdelemben bizonyos mértékig számíthat a visegrádi partnerekre, hiszen a lengyelek, csehek, szlovákok, és a többi kelet-európaiak érdeke a mienkhez hasonló. Ugyanakkor: versenytársaink is, ezért Orbán Viktornak szüksége lenne olyan érvekre is, amelyek kifejezetten Magyarország igényeit támasztják alá. És az, hogy „a Fletónak bezzeg többet adtatok”, bizony nem érv. Az Új Széchenyi Terv sikereire Orbán nemigen hivatkozhat, mert azokból elég kevés van. Tekintettel pedig a magyar kormány és az EU közötti állandó csetepatékra, személyes érdekérvényesítő képességére is csak korlátozottan bazírozhat.

Ami még segíthetne Orbán Viktoron, és rajtunk, az egy jól megírt 2014-2020-as fejlesztési terv lenne. Ezt – időben megismertetve azt az EU-val és a tagállamokkal – fel lehetne használni arra, hogy bizonyítsuk: Magyarországnak határozott, és kivihető elképzelései vannak arról, hogy miként kell az EU támogatásait hatékonyan felhasználni. Sőt: mi tudjuk, hogy miként lehet megvalósítani az EU közös gazdaságstratégiáját, Európa 2020-as programot. Ha lenne ilyen tervünk, azt bizonnyal tárt karokkal fogadná a költségvetés szinten tartásáért küzdő EU Bizottság és közösségi politikákat erősíteni kívánó Európai Parlament is. De – kapaszkodjanak meg – még a cechet egyébként jórészt fizető Angela Merkel is örülne, mert a mi példánkkal is bizonyíthatná, hogy igazat mond, amikor tagadja, hogy az EU gazdaságpolitikája kizárólag a megszorításokról, és a déliek sanyargatásáról szólna.

Szomszédaink, szokás szerint jobban állnak. A lengyelek hónapokkal ezelőtt döntöttek a fejlesztési terv előkészítésének felelősségi rendjéről, és annak első vázlata még ebben a hónapban a varsói kormány elé kerülhet. A terv teljes szövege szeptemberre várható. Az operatív programok tervezetei 2012 végére, végleges változatai 2013 márciusára készülnek el. Dolgoznak a szlovének is: a feladattal megbízott hat tárcaközi munkacsoport az első tervezeteket október végére, a végleges anyagokat februárra „szállítja”. A cseh kormány a tervezési feladatokat már tavaly augusztusban (!) kiadta – igaz, a tényleges tervdokumentumok Prágában – és várhatóan Pozsonyban is – csak az év vége környékén állnak elő.

Úgyhogy tényleg elég nagy baj, hogy az a bizonyos 2014-2020-as terv sehol sincs…

Új seprű

Magyarország esetében az első érdemi jele annak, hogy a kormány egyáltalán foglalkozik a 2014-2020-as EU tervidőszak fejlesztési dokumentumaival, a Fejlesztéspolitikai Kormánybizottság felállításáról szóló június 16-i bejelentés volt. Ezt öntötte formába a már említett, július 2-i keltezésű kormányrendelet. (Igaz, a frakcióvezetésről a közelmúltban leköszönt Lázár János már korábban „kikotyogta” a sajtónak, hogy ezután az EU-forrásokkal szeretne foglalkozni. A sejtést, hogy valami tényleg készül, erősítette a korábban a fejlesztéspolitikát közvetlenül felügyelő Molnár Ágnes államtitkár távozása a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumból, és csatlakozása a Lázár-stábhoz.)

A Fejlesztéspolitikai Kormánybizottság (FKB) létrehozása valóban fontos fejleménynek tűnik. Nyilván nem véletlen, hogy a június közepén bejelentett kormánydöntés és a rendelet megjelenése között – talán a tárcák utóvédharcai miatt – két hét is eltelt. A rendelet ui. teljesen átrajzolja a közvetlenül érintett miniszterek, sőt a kormány felelősségét, és minden érdemi hatáskört az FKB – lényegében Lázár János – kezébe ad. A jövőben a kormány helyett az FKB dönt minden, a források felhasználása szempontjából fontos kérdésben, legyen szó szervezeti, eljárási kérdésekről, az operatív programok tartalmáról, vagy a versenyeztetés nélkül befogadott „kiemelt projektekről”. További hatalomkoncentrációt jelent, hogy a jövőben minden egymilliárd forint feletti támogatási döntést az FKB elé kell vinni – az eddigi határ ötmilliárd volt – és az is, hogy a fejlesztési miniszter elveszítette azt a hatáskörét, hogy az operatív programok akciótervein belüli – az érintett programfejezetek („prioritások”) költségvetésének 15%-át meg nem haladó mértékű -- pénzügyi átcsoportosításokról önállóan döntsön.

Kérdés: jó lesz-e ez nekünk?

Személyes megítélésem szerint igen, lehet jó. Minden azon múlik, hogyan él majd Lázár a hatalmával. Azaz: az erős koordináció a „jó kormányzást”, a fejlesztés-szakmai szempontok gyorsabb és teljesebb érvényre juttatását szolgálja-e majd a partikuláris érdekekkel szemben, vagy, éppen ellenkezőleg, az FKB a pártpolitika befolyását növeli-e a forráselosztási döntések során.

Az EU-források irányítása minden sikeres tagországban centralizált rendszerben folyik. 2006 óta (amikor mi magyarok, a szlovének, és a lengyelek, tehát egy közepes, egy kisebb és egy nagy tagország is, erre az útra léptünk) ez irányban határozott tendencia mutatkozik. Kezdettől így működik az észt, a litván, a lett rendszer, de ugyanilyen változtatásokon töri a fejét az utóbbi időben hozzánk hasonló gondokkal küzdő Csehország és Bulgária is. Mindez nem véletlen. A szervezeti és eljárási döntések centralizációja, a különböző ágazatok támogatáspolitikai gyakorlatának egységesítése alapvető feltétele annak, hogy a fejlesztéspolitika egyáltalán irányítható legyen. 2004-ben Magyarországon nem így kezdtük, és a változás szükségessége igen hamar bebizonyosodott. Ezért erősödött meg 2006-tól a Nemzeti Fejlesztés Ügynökség, és ez alapozta meg azt, hogy hazánkat – legalábbis a 2010-es kormányváltásig – a kohéziós politikában a legjobbak között tarthatták számon. Ha az új rendelet a korábbi gyakorlathoz való visszatérést jelenti, annak csak örülni lehet. Ezek persze csak a végrehajtási – ha úgy tetszik: bürokratikus – szempontok.

Legalább ilyen fontosak azonban a fejlesztés-politika irányításával kapcsolatos megfontolások. Az alapvető kérdés az, hogy a kormány fejlesztéspolitikája „felülről lefelé”, vagy „alulról felfelé” határozódik-e meg. Másképpen fogalmazva: a kormány egységes akarata alakítja-e a tárcák fejlesztéspolitikáját, vagy fordítva. Magyarországon 2004-ig az „alulról felfelé”, 2004 - 2010 között pedig a „felülről lefelé” logika dominált. A FIDESZ kormányzása alatt nem volt egyértelmű hatalmi centrum. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség szakmailag és politikailag is jelentősen meggyengült. Miközben pedig a fejlesztési ügyeknek elvben saját minisztere volt, a támogatáspolitika fő reklámhordozója az egyértelműen Matolcsy Györgyhöz köthető Széchenyi Terv „zöld lufija” lett. Ráadásul a közelmúltban Matolcsy – 1,2 milliárdért – új Nemzeti Tervezési Hivatalt is kapott. Sok volt tehát a bába, és egyáltalán nem volt világos, hogy hol a gyerek. (Talán ezért is kanászodott el.)

Az új kormányrendelet leszámol a kétségekkel, jóllehet a miniszterek hatáskörét – Némethnéét, és áttételesen Matolcsyét kivéve – nem érinti. Csupán „megelégszik azzal”, hogy lényegében mindent, amiről eddig a kormány döntött, a Fejlesztéspolitikai Kormánybizottság hatáskörébe utal. Ha valamiben esetleg mégis a kormánynak kellene döntenie, az arra vonatkozó előterjesztés is csak az FKB jóváhagyását követően terjeszthető a kormány elé.

A megoldás alkotmányjogilag sem érdektelen: az, hogy a kormány hatásköreit de iure egy „kabinet” gyakorolja, 2010 előtt elképzelhetetlen lett volna. Az, hogy ez jogszerű-e, bizonyára megérne egy alkotmánybírósági vizsgálatot – kérdés persze, hogy a szebb napokat látott intézménynek megvan-e még ez a hatásköre. Gyakorlati szempontból a döntés abba az irányba mutat, hogy a fejlesztéspolitikát a jövőben is – pontosabban: újra – az egységes kormányzati akarat, és nem az ágazatok sok esetben törvényszerűen partikuláris törekvései határozzák majd meg.

A rendelet készítői ugyanakkor nem felejtkeztek el – az LMP és az ellenzéki sajtó egy része által hangosan, de szerintem tévesen kritizált – kiemelt beruházásokról, az innovációs pályázatokról, sőt az – általában nagyobb tőkebefektetéseknél adott – egyedi kormánydöntésen alapuló állami támogatásokról sem. És nincsen azzal sem semmi baj, hogy a kiemelt ügyekben eljáró hatóságokat is az FKB jelölhesse ki – tekintve, hogy más „hasonló” ügyekkel ellentétben itt a kormány saját felelősségi körébe tartozó intézményrendszerről van szó. Ezek a lépések is tovább erősítik tehát a kormányzati fejlesztéspolitika egységes irányítását – ami alapvetően helyes irány.

Egyedül nem megy

Mindazonáltal: az általam elvben támogatott fejlesztéspolitikai centralizációval van legalább egy bökkenő. Jelesül az, hogy a – Magyarországon kívüli – Európai Unióban a központi hatalmat ellensúlyozni, ellenőrizni is szokás.

A fejlesztéspolitikában ezt a „szubszidiaritás” (többszintű kormányzás) és a „partnerség” (a munkaadókkal, munkavállalókkal, civil szervezetekkel folytatandó kötelező egyeztetések rendszere) hivatott biztosítani. Az Unió által finanszírozott támogatási programok tervezeteit minden kormány köteles megvitatni a mértékadó társadalmi szereplőkkel. A „levelező” módszer erre nem elégséges. A kormánynak ugyanis a fejlesztési tervben és az operatív programokban részletesen be kell mutatnia, hogy a tervek tartalmáról kivel, mikor és hogyan egyeztetett – sőt azt is, hogy véleményüket miként vette figyelembe. Ha ezt nem tette, a tervezeteket a Bizottság vissza is dobhatja.

A 2004-es és a 2007-es fejlesztési tervekről a baloldali kormányok széles körű egyeztetéseket tartottak az Érdekegyeztető Tanáccsal, az Akadémiával, az ágazati érdekképviseletekkel, a civil szervezetekkel. Sőt: a fejlesztéspolitikai dokumentumokat véleményezni minden állampolgárnak lehetősége volt – és ezzel a jogukkal több ezren éltek is.

Lehet, hogy most is így lesz. Ha megvan a szándék, az egyetlen problémát az egyeztetések időigénye fogja jelenteni. Tekintettel arra, hogy a kormánynak még semmilyen programterve nincs, ám az új tervidőszak kezdete vészesen közeleg, és a terveket, programokat még az EU-val is jóvá kell hagyatni, félő, hogy a társadalmi egyeztetésre nem marad elég idő. Érdemi párbeszédhez ugyanis legalább fél évre lenne szükség. Továbbá, az egyeztetés csak akkor ér valamit, ha arra a prioritások, majd a programok véglegesítése előtt kerül sor. Ehhez pedig legalább két, érdemi konzultációs fordulót kellene szervezni.

Még jobban kell aggódnunk a többszintű kormányzás – illetve annak hiánya – miatt. A fejlesztési régiók beszántásával ugyanis a kormány ennek még a lehetőségét is megszüntette.

Magyarország 1996-ban, a Horn kormány idején vezette be a régiók rendszerét. Az első Orbán kormány ezeket nemigen szerette, csak annyiban foglalkozott velük, hogy az EU-csatlakozási tárgyalásokon elmondhassa: vannak régióink. Igaz, legalább hagyta őket élni, és a regionális fejlesztési tanácsok, és fejlesztési ügynökségeik a Phare programban aktív szerepet kapva „fű alatt” lassan megizmosodhattak. És az Unió ennél tényleg nem is kért többet. 2002-2010 között aztán a regionális tanácsok fokozatosan a fejlesztéspolitika meghatározó szereplőivé váltak, és az EU-források nagyjából egynegyedével – nagyjából 2000 milliárd forinttal – jórészt maguk gazdálkodhattak.

Nem véletlenül: az EU-ban évek óta tart az a folyamat, amelynek keretében a helyi lehetőségek és erőforrások kiaknázása – a „területi kohézió” – kerül a fejlesztéspolitika középpontjába. Az új, 2014-2020-as tervidőszaknak ez az egyik hangsúlyos eleme. Tehát, mint annyi más területen, Magyarország megint az uniós fősodorral szemben, visszafelé „halad”. Tételes uniós jogot nem sértünk – úgyhogy ezért nem fogunk az Európai Bíróság elé kerülni. Csak éppen sikerült kidobni egy húsz év alatt, következetes munkával felépített regionális intézményrendszert, és lemondani arról, hogy a fejlesztéspolitikában érdemben megjelenjen a helyi szereplők, ha úgy tetszik, a vidék hangja. Mert ehhez bizony Lázár János, legyen bármennyre is vidéki, nem lesz elég. Azt, hogy a megyék érdemben átvehetnék a régiók fejlesztéspolitikai szerepét, senki nem gondolhatja komolyan. Kíváncsi vagyok, hogy az új fejlesztési tervben hány regionális operatív programunk lesz. Egy? Esetleg húsz? Vagy egy sem? És ki fogja azt / azokat végrehajtani?

A régiók megszüntetése kapcsán tehát ius murmurandi-nál sokkal többről van szó. Arról jelesül, hogy ha régiókat, helyi- és nem kormányzati szereplőket a tervezésbe nem vonják be, nem lesznek később projektek sem – és akkor nem lesz mire kiragasztgatni a „zöld lufit”. A terveket megbeszélni, a partnereket, leendő pályázókat érdemben tájékoztatni tehát a kormány alapvető érdeke lenne. Akkor is, ha épp nincsenek választások.

Az utolsó percben

Összefoglalva: nem csak a 2007-2013-as, hanem a még meg sem kezdődött 2014-2020-as EU pénzügyi tervidőszak tekintetében is futhatunk a pénzünk után. A jelek szerint, hosszú tétlenkedés – tehetetlenkedés? – után a kormány, és talán személy szerint a miniszterelnök is, végre kézbe veszi a dolgokat. Ennek pedig örülni kell. Örülni kell, még akkor is, ha az érdemi tervezőmunka még el sem kezdődött, sőt, a helyzetet ismerők szerint a kormány az utóbbi két évben nemigen költött új fejlesztési projektek előkészítésére sem. (Mint nemrégiben megírtam: a 2007-2013-as támogatások beragadásának is ez az egyik oka). Ha a Lázár-féle Kormánybizottság sikeres lesz, lehet esélyünk arra, hogy ne mi legyünk a 2014-2020-as EU költségvetés legnagyobb vesztesei. És persze arra is, hogy a már itt lévő pénzeket is megmentsük.

Úgyhogy nincs más hátra, mint előre.