Vajon mi magyarázza, hogy az elmúlt húsz évben az egymást követő kormányok nem tudták megállítani a mélyszegénységben élő csoportok leszakadását? Folytatjuk a Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány 2011 tavaszán kezdődött, a magyarországi szegénység csökkentését célzó szakpolitikai eszközök kidolgozására szolgáló kutatási programjának ismertetését. E kutatási program, melyet az Alapítvány Budapest Intézet és a TÁRKI bevonásával készített el, kiterjedt a nem szegény többség számára elfogadhatóbb, de nem megbélyegző, hanem megfelelően ösztönző, feltételekhez kötött szociális támogatások és szolgáltatások hazai bevezethetőségének vizsgálatára is, ennek érdekében a Medián és a Conness a támogathatóság társadalmi feltételeit feltáró közvélemény-kutatásokat készített. A jövő héten ezek legfontosabb megállapításait foglaljuk össze.
Az első években nem is figyeltek fel a problémára: a 90-es években még azt gondolták, az első zökkenő után elindul a gazdasági növekedés és kinőjük a szegénységet is. Addig pedig az a fő feladat, hogy akit csak lehet, megvédjünk a szegénységtől: korábban engedjük nyugdíjba, tovább tartsuk otthon gyesen, hosszú ideig biztosítsuk a munkanélküli ellátását. Az 1990 és 1995 közötti időszakban 22,5%-ról 31,3%-ra nőtt az aktív korú népességben valamilyen jóléti ellátást kapók aránya, miközben a nyugdíj, vagy gyes melletti munkavégzés radikálisan visszaesett.
A kezelés súlyos mellékhatásai
Ez a stratégia később visszaütött: a képzetlenek számára a gazdasági növekedés sem teremtett munkalehetőséget, sőt, a jóléti kiadások növekedése miatt emelni kellett a béreket terhelő járulékokat, ami, mivel megdrágította a munkaerőt, tovább rontotta a képzetlenek esélyeit. A 2000-es évek elejére már megértette a politika, hogy a foglalkoztatás magától nem fogja elérni a korábbi szintet, addigra viszont olyan nagyra nőtt a probléma, hogy azt még egy jól felkészült, hatékony skandináv közigazgatásnak is nagy kihívás lett volna megoldani, nemhogy a jóval gyengébb magyarnak.
Bár az értelmiség és a polgárok többsége maga is csak ekkortájt kezdte megérteni a problémát, visszamenőleg is, tíz évnyi tétlenséget kért számon a kormányzatoktól. Két nézet alakult ki: az egyik szerint az a baj, hogy az állam nem elég erélyes, csak osztja a segélyt, a munkanélküliek meg nem akarnak dolgozni (általában, vagy mert cigányok, és inkább máson élősködnek, lopnak, rabolnak), vagy legalábbis nincsenek kellően ösztönözve a munkavállalásra. A másik szerint az a baj, hogy az állam nem áldoz eleget (pénzt, szolgáltatásokat) a szegénység enyhítésére, a többség pedig rasszista és kirekeszti a szegényeket, cigányokat. A két nézet vitája nagyjából lefedte a politikai bal- és jobboldal egymás mellett elbeszélő szekértáborait. Ez tovább nehezíti a megoldást, mert eltereli a figyelmet a tényekről és az ismeretek helyett az érzelmek alapján ítéljük meg a megoldási javaslatokat. Így nincs együttműködés, sőt, amit az egyik tábor épít, azt a másik lebontja.
A probléma: gyenge közigazgatás
A kormányzati kudarcok általánosabb, mélyebb oka, hogy a probléma nehéz, a magyar közigazgatás pedig gyenge. A tervutasítás más készségeket igényelt, mint a finom szabályozással, ösztönzőkkel befolyásolható piacgazdaság, települési szintre került sok olyan feladat, ami ott nem látható el, a jóléti ellátások örökölt rendszere pedig a teljes foglalkoztatásra volt szabva. Egyes területeken az apparátus szakmai felkészültsége is hiányos, vagy gyenge, de a legerősebb korlát mégsem ez, hanem a kapcsolódó kormányzati területek gyenge együttműködése: a foglalkoztatás-, lakás- és adópolitika, a vidékfejlesztés, a szociálpolitika és az igazságszolgáltatás céljai és működése sincsenek összehangolva. A legtöbb területen hiányzik a következetes, hosszú távú stratégia, vagy ha készült, a következő kormány újat csinál, vagy ha mégsem, a megvalósítás részletes intézkedési terve hiányzik.
A döntés-előkészítésért és a végrehajtásért felelős intézmények esetében is gyenge az érdekeltség a jó működésre: nincs, vagy csak a számviteli-, jogi szabályszerűséget vizsgálja az ellenőrzés, nincs elég önállóságuk, és pénzügyi ösztönzők sem sarkallják őket a minőség javítására. Az ellátórendszer finanszírozása intézményi vagy input alapon történik, a minőséget, eredményességet nem ösztönzi. Nincs rendszeres eredménymérés, nem készülnek hatásvizsgálatok. Van ugyan rendszeres adatgyűjtés az intézkedésekről, de ennek elsődleges célja a hatósági feladatok dokumentálása és nem az értékelés megalapozása, így legfeljebb olyan nyers mutatók képzésére alkalmas, ami csak a legnagyobb működési hibákat teszi láthatóvá. Van értékelés, de nem rendszeres, nem szisztematikus, nem konkrét, és nem kap kellő nyilvánosságot. Maguk a kitűzött célok is ritkán elég konkrétak ahhoz, hogy az értékelés pontos lehessen. Van visszacsatolás is, de gyakran lassú, így már nagyra nőtt problémákra kell reagálni. Az egyetlen biztosan működő jelző a kiadások meglódulása: a nem anyagi természetű, vagy nem azonnal látható hatásokra alig reagál a rendszer. A döntések szokásos időhorizontja rövid, illetve a tűzoltás köti le az apparátust, hosszabb távú gondolkodásra, előkészületekre nincs ideje. És végül, a szakpolitikai döntések kidolgozásába többnyire csak formálisan vonják be az érintett.
A szocializmusból örökölt jóléti ellátórendszer nagyrészt tehát alkalmatlan az új kihívások kezelésére. A szolgáltatásokat – oktatást, munkapiaci programokat, családsegítést - mind át kellene alakítani, hogy segítsenek alkalmazkodni a piac változó igényeihez. Ehhez járult még, hogy a megoldás politikai kockázata nagy: a jelenben kell olyan csoportokra áldozni, akiknek a szavazata keveset ér, a beruházások hatásai pedig áttételesek és hosszú távon jelentkeznek. Egy fiatal demokráciában semmi nem kedvez annak, hogy ilyen kockázatot vállaljon a politika: a kormány csak négy évre tervezhet és a független intézmények, a média és a civil szektor is túl gyenge ahhoz, hogy a hosszú távú jólétet növelő, de költséges döntéseket kikényszerítse. Ezt úgy is mondhatjuk: a magyar politikai elit nem hogy megbirkózni nem tudott eddig a problémával, de fel sem vállalta, hogy nekiveselkedik.
Az önkormányzatok erejét meghaladta a feladat
Sokáig úgy hárították a problémát, hogy az önkormányzati szintre delegálták nem csak a segélyezést, de általában a szegénység és a belőle fakadó helyi konfliktusok kezelését is. Ez azonban legfeljebb a növekvő feszültség elrejtésére volt alkalmas, és arra is csak ideig-óráig. Ha eddig nem lett volna nyilvánvaló, a helyi konfliktusok egyértelműen jelzik: széttagoltságuk, a méretükből fakadóan is korlátozott mozgásterük és a helyi mediánszavazó előítéletessége miatt a települési önkormányzatok még akkor sem lehetnek képesek ellátni ezt a feladatot, ha több segítséget kapnak a központtól. A központi kormányzat erőfeszítéseit szinte kizárólag – fontos kivétel a közoktatási reform – a költségvetési kényszerek és rövid távú politikai szempontok motiválták. A viszonylag jelentős forrásokkal támogatott, de rosszul felépített, illetve rosszul célzott munkaerő-piaci programok nem növelték érdemben a foglalkoztatást. A programok haszonélvezői többnyire nem a leginkább rászorulók, a munkavégző képességet támogató szolgáltatások kínálata szűk, minőségük egyenetlen, az egyedi munkahelyteremtő- vagy bértámogatások pedig gyakran támogatás nélkül is létrejövő állásokat finanszíroznak. Nem épültek ki, vagy szűkös kapacitásokkal, szórványosan működnek azok a szociális és munkapiaci szolgáltatások, amelyek személyre szabott segítséget nyújtanának a munkapiacra, a közösségi életbe való visszatérésre, a szegénységből való kilábalásra. Az állami munkaügyi apparátus és az önkormányzati szociális szolgáltatók kapacitása létszám és szakmai felkészültség tekintetében is korlátozott, ami különösen igaz a magas munkanélküliségű, elmaradott vidékek településeire. Az állam nem lépett fel erélyesen az etnikai diszkriminációval szemben, sem a munkapiacon, sem a közszolgáltatásokban.
A lakhatási támogatások zöme nem a mobilitást és nem is a szegénység enyhítését, hanem a középosztály vagyonának gyarapodását szolgálja. A szegregált, és alapvető infrastruktúrát is nélkülöző telepek felszámolása már az elkészült tervek szerint is olyan lassan halad, hogy az újratermelődést sem tudja megfékezni – a megvalósítása pedig még ennél is lassabb. Az egészségromlást megelőző népegészségügyi intézkedéseket hiába dolgozta ki a szakma – egy kormányzat sem akadt, amely komoly és tartós erőfeszítést tett volna a bevezetésükre. A képzetlen népesség munkanélküliségére egy poszt-szocialista ország sem talált még igazán hathatós megoldást, de a magyar helyzet több okból még az átlagosnál is nehezebb. Az induló helyzetünk rosszabb volt: az iskolázatlan népesség aránya magasabb, a piacgazdasági áttérésben választott stratégiánk (illetve a települési önkormányzati rendszer) pedig az egyenlőtlenségek növekedése szempontjából rosszabb, mint a versenytársnak tekintett átmeneti országok hasonló mutatói. A gyors privatizáció gyorsan megnövelte a munkanélküliséget, az ellátórendszer pedig elsősorban az inaktivitást támogató ellátásokat nyújtott. Ehhez járult, hogy épp az alacsony foglalkoztatás – nagy ellátórendszer probléma megoldatlansága, illetve a más okokból is instabil gazdaságpolitika miatt húsz éves távlatban nem sikerült olyan nagy és stabil növekedési ütemet elérni, ami ellentételezni tudta volna a leszakadást erősítő, fent vázolt folyamatokat.
Rossz társadalmi minták
A magyar társadalomszerkezet száz-százötven éves torzulásai, az elszenvedett sérelmek és ezek feldolgozatlansága meggyengíti az alkalmazkodóképességünket, az elitekét és az alacsonyabb státuszú népességét egyaránt. Paternalizmusra vágyunk, nem hisszük, hogy képesek vagyunk sorsunk alakítására, nem bízunk egymásban, nem kooperálunk, és nem toleráljuk a másságot, semmilyen formában. Ezt tetézi, hogy a hátrányos helyzetű népesség jelentős része roma származású és külső jegyek alapján megkülönböztethető, ami növeli a diszkrimináció és a bűnbakképzés kialakulásának esélyét.
Végül, az összehangolt, közös cselekvést nagyon megnehezíti, hogy 1998-tól egyre erőteljesebben polarizálódott a politikai rendszer és a pártok versengését a szakpolitikai viták helyett az érzelmi alapú, a „mi” vs. „ők” tudat erősítését célzó kommunikáció uralja, a politikai spektrum lényegében minden oldalán és szegletében.
Kormányzati kudarcok
Az elmúlt másfél évtizedben több kormányzati kísérlet is történt, ami kifejezetten a tartós munkanélküliség és szegénység csökkentését célozta, vagy ezen belül a probléma valamelyik részét, például a gyerekszegénységet. A kísérletek némelyike hozott ugyan rész-sikereket, de átütő, tartós és fenntartható megoldást egyik sem. Többségük vagy abból indult ki, hogy a probléma gyökere a túlzottan alacsony szintű segélyezés, ami nem elég a szegénységből való kilábalásra, vagy abból, hogy a probléma gyökere a túlzottan nagyvonalú segélyezés, ami csökkenti a munkanélküliek munkavállalási kedvét.
Az ellenösztönzés enyhítése érdekében csökkentették a munkanélküli ellátások összegét, rövidítették az időtartamát, vagy szigorították a jogosultság feltételeit. Ez a megközelítés azonban jól megfért azzal az általános vélekedéssel is, miszerint a képzetlenek munkájára nincs kereslet, így csak közfoglalkoztatási programokkal lehet őket munkavégzésre buzdítani (kényszeríteni). Pedig már az első kísérlet után egyértelművé vált, hogy ez a kombináció nem hoz sikert: a szigorítás nem növeli a kínálatot (a szegénységet annál inkább), a közmunka viszont nem vezet vissza a nyílt munkapiacra és túl sokba kerül ahhoz, hogy nagy volumenben sokáig működtessék. A sorozatos szigorítások hatásvizsgálatai mind hasonló eredményre jutottak.
A mélyszegénység enyhítésére tett, a jövedelmi oldalra fókuszáló kísérletek (rendszeres gyermekvédelmi támogatás beolvasztása a családi pótlékba, családi alapú segélyezés) sikeréhez – többek között – az is hiányzott, hogy nem kezelték (kommunikációval, kapcsolódó más eszközökkel) az előre megjósolható és részben jogos (például a negatív munkakínálati hatások miatti) ellenvéleményeket. Ezért már cikluson belül visszavonták, vagy a következő ciklusban nagyrészt hatástalanították ezeket a lépéseket.
Kormányzati félsikerek
A munkakereslet képzetleneket célzó ösztönzésére tett első lépés (a járulékkedvezményt nyújtó START kártya kiterjesztése a tartós munkanélküliekre) csak 2007-ben történt, és nem készült még alapos hatásvizsgálata. A program felépítése elméletileg lehet eredményes, de azt csak egy részletes hatásvizsgálat alapján lehet majd megítélni, hogy mennyire volt költséghatékony. A 2009-es célzott járulékcsökkentés (a tételes egészségügyi hozzájárulás eltörlése) előzetes hatásvizsgálatok szerint eredményes volt.
A közoktatás 2003-ban elkezdett reformja és a beóvodáztatási támogatás ehhez illeszkedő bevezetése 2009-ben az eddigi legjobban kidolgozott kísérlet a szegénység öröklődésének megszakítására. A reform egyfelől a tanítási módszerek megújítását (a készségfejlesztéshez és az eltérő képességű gyerekek együttes, integrált tanításához szükséges módszerek bevezetését) és azt célozta, hogy a hátrányos helyzetű gyerekek is jó minőségű oktatásban részesüljenek. Az óvodáztatási támogatás lényege pedig az otthonról hozott hátrányok mielőbbi kompenzálása, a korai fejlesztés biztosítása a hátrányos helyzetű gyerekek számára. Mindkét program eredményesnek bizonyult, de az előkészítés hiányosságai és a bevezetés gyors tempója miatt sok konfliktussal járt. Ráadásul mindkét program sérti a középosztály (vélt vagy valós) érdekeit, így erős politikai elkötelezettséget igényelt volna a fenntartásuk.
Mint az elmúlt másfél évben kiderült, ezzel a politikai elkötelezettséggel nem bírtak a kormányzó politikai erők, sőt, a teljes oktatási rendszer és benne a közoktatásnak a vállaltan „középosztálybarát” átalakítása szinte minden ponton ellentétes a 2003-as reform céljaival és eredményeivel.
