A Magyarország számára elérhető kohéziós források 2013. évi kötelezettségvállalásainak 495 millió eurós felfüggesztésére tett javaslatot az Európai Bizottság. Az eset egyedinek és különlegesnek tűnik, azonban a következő években jó eséllyel egyre gyakrabban találkozunk majd más tagállamokkal szemben is hasonló intézkedésekkel. A mostani döntés jól jelzi, elfogyott a magyar kormánnyal szemben Európa türelme, de azt is előrevetíti, hogy a részben már elfogadott, részben még tervezőasztalon lévő új kohéziós szabályozásokkal egy új európai időszámítás is kezdődik.
A 2014 és 2020 közötti uniós költségvetési időszak közösségi fejlesztési programjaira vonatkozó európai bizottsági tervek olyan szigorításokat tartalmaznak, amelyek jelentős mértékben alakítják át a Magyarország számára rendelkezésre álló uniós támogatások felhasználásának módját, lehetőségeit. A sokszor hasznos, de több ponton kockázatos javaslatokat is tartalmazó programcsomag elfogadása során hazánknak erős nemzeti érdekvédelemre, felelős költségvetési politikára és felkészült uniós fejlesztési tervezésre lesz szüksége.
Az Európai Bizottság tavaly nyáron mutatta be a 2014-2020 időszakra vonatkozó költségvetési javaslatát. Bár az Európai Tanács hónapokkal korábban az EU2020 Stratégiában rendkívül ambiciózus célokat tűzött maga elé, az optimizmus nem tükröződik a költségvetési számokban. A Bizottság a tagállamoktól bruttó nemzeti jövedelmük (GNI) 1,05 százalékának befizetését kérte a közös célok támogatására. Ez nagyon realista elképzelés, hiszen összehasonlításképp 2004-ben Barroso a GNI 1,21 százalékát terjesztette elő javaslatként, míg végül akkor, hosszúra nyúló költségvetési alkuban a tagállamok 1,045%-ban állapodtak meg. Valószínű, hogy a jelenlegi visszafogott pénzügyi tervezés során már az európai adósságválság költségeit is bekalkulálták és immár nem lehet több pénzt kifacsarni a nettó befizető tagországokból a közösségi költségvetés számára.Mindez Magyarország uniós támogatásokból való részesedésére nézve annyit jelent, hogy a most kezdődő hosszú és nehéz alkufolyamatban nem a korábban elért támogatási szint javítása, hanem annak megtartása jelenti a reálisan kitűzhető célt.
Milliárdos forrásvesztés díszcsomagolásban
A Kohéziós Politika célja az Unió eltérő fejlettségű régiói közötti különbségek közép- és hosszútávú csökkentése. A források közösségi szinten létrehozott szabályrendszere határozza meg, hogy Magyarország mennyi uniós fejlesztési forrással rendelkezhet, azt mire és milyen feltételekkel használhatja fel.
Brüsszel a 2007-2013-as időszakban összesen megközelítőleg 348 milliárd eurót költ a Kohéziós Politikára, amelyből Magyarországra hozzávetőlegesen 25,3 milliárd euró jut. A most előterjesztett javaslat 2014 és 2020 között összesen 376 milliárd eurót szán ugyanezen célokra, így elvileg nem volna lehetetlen a jelenlegi uniós költségvetési időszakban a hazánknak juttatott fejlesztési források mértékének megőrzése.
Ugyanakkor a részesedésünk mértékét és a felhasználás módját nagymértékben meghatározzák az elosztási szabályok, amelyek a bizottsági tervek szerint számos ponton nemzeti érdekeinkkel ellentétesen változnak. Hiszen több, szakmailag előremutató változás ellenére Magyarország akár 5-6 milliárd eurót is veszíthet jelenlegi forrásaihoz képest, emellett egyes szakterületeken -például a felsőoktatás támogatásában- előre borítékolható a további forrásvesztés.
Átmeneti régiók – a szegényebbek kárára
Az egyik legfontosabb változás, hogy átalakítani javasolják az egyes régiók besorolását. Az eddigi alapvetően kétosztatú (átmeneti szabályokat nem vizsgálva, leegyszerűsítve: fejlett–fejletlen) rendszert háromosztatú (fejlett–közepesen fejlett–fejletlen) váltja fel. Az úgynevezett átmeneti (közepesen fejlett) kategória támogatására a Bizottság 38,9 milliárd eurót különítene el, mely összeget elsősorban a fejletlen régiók számára juttatandó forrásokból vonják el.
Mivel a Budapest és Pest megye által alkotott, fejlett régiónk kivételével hazánk egészének területe fejletlennek számít, Magyarországon nem lesz közepesen fejlett régió és így a nemzeti szinten elérhető forrás az átrendezés okán csökken. A Bizottság elképzelése szerint a régiók beosztása az alábbi ábrán látható. Egyértelmű, hogy az új régiós kategória bevezetésével leginkább Németország, Belgium, Franciaország, az Egyesült Királyság, Spanyolország és Görögország profitál majd.
Pirossal jelzettek: Fejletlen régiók, melyek GDP-je az EU átlag 75%-át nem éri el.
Naranccsal jelzettek: Átmeneti régiók, melyek GDP-je az EU átlag 75-90% között van.
Halvány sárgával jelzettek: Fejlett régiók, melyek GDP-je az EU átlag 90% fölött van.
A sikertelen gazdaságpolitika duplán visszaüt
Második és egyben igazán drasztikus érvágásként a Magyarország számára elérhető fejlesztési források jelentős mértékű csökkenését okozza a javasolt új támogatásplafon. A jövőben egységesen egy tagállam GDP-jének 2,5 százaléka lenne a maximálisan elérhető uniós támogatás határa. Jelenleg a limit országonként változó, mivel Magyarország számára - Gyurcsány Ferenc kormányfő Tony Blairrel folytatott sikeres tárgyalásainak eredményeképp - egy jóval magasabb plafon, a GDP 3,524 százaléka lett a 2005 decemberi Európai Tanács ülésén meghatározva.
Tekintettel arra, hogy Magyarország az elmúlt években többször gazdasági visszaesést produkált, továbbá a 2009-2011-es időszak rövid és gyenge növekedése után ismét a recesszió veszélye fenyeget, így a fix, 2,5 százalékos plafon is alacsonyabb maximális támogatást jelent. Pontos számok meghatározása egyelőre nehéz, de előzetes szakmai becslés alapján kisebb részben a régiós átrendezés és nagyobb részben az alacsonyabb támogatásplafon bevezetése a Magyarország számára elérhető uniós fejlesztési források összegét 5-6 milliárd euróval csökkenti. Ennek fényében pedig igen sovány vigasznak tűnik a Bizottság azon érvelése, miszerint a 2014-2020 időszak közepén a támogatás összegét a magyar GDP esetlegesen magas növekedése szerint korrigálják.
Egységes nemzeti szintű tervezés
A korábbi pénzügyi időszakokhoz képest sok szempontból újítónak tekinthető a Bizottság javaslata, ezek egyike a stratégiai tervezés módja. Egyrészt változna a Bizottság és a tagállamok között lévő viszonyrendszer, másrészt jelentősen csökkenne a tagállamok tervezési szabadsága. Ez utóbbi során a források felhasználási területeit már előre, uniós szinten meghatározzák a korábban elfogadott EU2020 Stratégia alapján.
Brüsszel a tagállamokkal Partnerségi Szerződést kötne, amelyben azon túl, hogy a források felhasználási szabályait, a feladatokra és felelősségre vonatkozó részleteket rögzítenék, nemzeti szinten egységesen szabályoznák az adott ország rendelkezésére álló valamennyi pénzügyi alap felhasználásának módját. Vagyis nemzeti szinten egységes keretmegállapodás készülne a Kohéziós Alapra, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra, ami mindenképpen segítheti az egyes programok későbbi végrehajtását.Eredmény nélkül pénz sincs
2014 után jelentősen megerősíti a Bizottság az eredményfókuszú végrehajtás alapelvét. Azaz a jogszabálytervezet szerint egy tagállamnak a korábbinál jóval nagyobb felelősséggel kell majd vállalnia, hogy pontosan milyen kimutatható eredményeket ér el a források felhasználásával. A Bizottság a támogatások kifizetését egyszerűen az eredmények eléréséhez kötné, és fenntartaná a jogot arra, hogy forrásokat vonjon meg eredménytelen teljesítés esetén.
A Bizottság elvárja majd, hogy a források felhasználásának sikerét ne veszélyeztessék és nehezítsék a tagállamok nemzeti szintű szakpolitikai döntései. Vagyis Brüsszel elvárja, hogy például a munkahelyteremtésre szánt uniós források felhasználásával párhuzamosan egy kormány valóban kiszámítható, vállalkozásbarát és munkahelyteremtő gazdaságpolitikát folytasson. Vagy például, hogy a megújuló energiatermelést finanszírozó uniós pályázatok mellé egy kormányzat a megújuló energia-termelésnek és -fogyasztásnak valóban kedvező jogszabályi és pénzügyi környezetet hozzon létre.
Amennyiben a források felhasználásának megcélzott eredményessége nemzeti szintű szakpolitikai döntésekre visszavezethetően nem megfelelő, vagy az eredmény érdekében a tagállam egyszerűen nem teszi meg a szükséges gazdaságpolitikai intézkedéseket saját hatáskörében, akkor a Bizottság a támogatások kifizetésének részleges vagy teljes felfüggesztésére lesz jogosult.
Mindez rendkívül kockázatos lehet. Ha például ez a szabály már ma érvényben volna, a jelenlegi magyar gazdaságpolitika nemzeti szintű döntésekből (is) fakadó rossz eredményei miatt akár már most felfüggeszthető lenne az uniós gazdaságfejlesztési források kifizetése. Rendkívüli jelentőségű továbbá, hogy a túlzott költségvetési hiány is a források kifizetésének felfüggesztésével járhat.
Még aggasztóbb példaként megemlíthető a felsőoktatás infrastrukturális és humán fejlesztésének kérdése. A magyar kormány 2010-ben az EU2020 Stratégiában vállalta, hogy a felsőfokú végzettséggel rendelkező 30-34 évesek arányát a 2009-es 23,9 százalékról 2020-ra 30,3 százalékra emeli. Ez a célérték – nyilván vitán felüli – indikátorként jelenik majd meg az Európai Bizottsággal megkötendő, a kohéziós források felhasználását szabályozó 2014-2020-as Partnerségi Szerződésben is. A 2020-ban 30 évesek ma 21-22 évesen már éppen a felsőoktatásban való részvételi, illetve bennmaradási szándékukon gondolkoznak. Mivel a 2009-es arány jelentős növelése és a vállalt célok elérése nem lehetséges a kormány jelenlegi felsőoktatási tervei (a felsőoktatásban államilag támogatott férőhelyek csökkentése, a felsőoktatási intézmények támogatásának megvonása és a diákok esetleges röghöz kötése) révén, így egy ma elhibázott magyar felsőoktatási reform az évtized végén a 2014 és 2020 közötti teljes uniós felsőoktatási támogatás megvonását eredményezheti.Szintén kérdéses, hogy hogyan teljesítjük majd a foglalkoztatási ráta 2020-ig 75 százalékra történő emelését (a 2010-es 62,9 százalékról), amit már szintén a jelenlegi kormány vállalt, és e cél elérésére is biztosan eurómilliárdos nagyságrendben tervezünk majd forrásokat lehívni.
Pénzjutalom és kiszámíthatatlanság
Az új szabályok szerint a határokon átnyúló kezdeményezések kivételével a Bizottság a tagállamokban pénzügyi alaponként olyan 5 százalékos fejlesztési tartalékot képeztetne, amelyet csak azon fejlesztési célokra lehetne felhasználni, amelyek időarányos eredményességi mutatói megfelelőek. Amennyiben ilyen nincs, akkor a tartalékot elvonják. A felhasználás kiszámíthatóságát és a végrehajtási feladatok sikeres megvalósítását tovább nehezíti, hogy a Bizottság a tartalékok felhasználásának engedélyéről csak 2019-ben döntene, az így keletkező pénzügyi keretet pedig 2020 végéig le kellene kötni és 2022 végéig felhasználni.
Tehát a következő uniós költségvetési időszak végén „pénzjutalmat” nyerhetnének az addig sikeres (illetve az eredményeket relatíve gyorsan felmutatni tudó) fejlesztési konstrukciók. De sajnos azt is látni kell, hogy Magyarország viszonylatában a kérdéses 5% igen jelentős forrás, melyet rövid idő alatt jó pályázati konstrukciók mellett is nehéz hatékonyan felhasználni. Nyilván egy mindössze 1-2 milliárd euró fejlesztési kerettel gazdálkodó Ausztriának, Belgiumnak, vagy Hollandiának az 5% nem okoz majd gondot.
Előremutató kezdeményezések – tovább erősödő LEADER Program
A jogszabálytervezet a kifogásolandó részek mellett több szakmailag előremutató, kedvező és egyszerűsítő elemet is tartalmaz. Az összehangolt programozás mellett megjelennek olyan komplex, különböző forrásokat átfogó és egységesítő irányelvek amelyek érdemben segíthetik a fejlesztési programok összehangolását és egységes megvalósítását.
Lehetővé válik több pénzügyi alap több operatív programjának több prioritását átfogó komplex, célzott fejlesztési csomagok létrehozása. Ez különösen a leghátrányosabb helyzetű térségek, vagy a roma lakosság integrációját segítő programok esetén lesz hasznos, de bármilyen kiemelt kormányzati célkitűzést érdemben segíthet. Emellett a Bizottság egyértelműen elkötelezi magát a LEADER elvek mellett és a tagállamok számára lehetővé teszi, hogy a vidékfejlesztési forrásokon túl más pénzügyi alapok forrásait is a LEADER-program keretében, helyi LEADER akciócsoportok tervezésének és végrehajtásának segítségével használják fel.
A jövőben várható lépések
Az Európai Bizottság javaslata már a Tanács és a Parlament elé került, és párhuzamosan zajlanak a teljes EU-költségvetésre vonatkozó hétéves pénzügyi kerettel kapcsolatos tárgyalások is. Mindeközben több kapcsolódó közmeghallgatásra és bizottsági egyeztetésre is sor kerül. Az Európai Bizottság talán túlzottan optimista reményei szerint 2012-ben le lehet zárni és el lehet fogadni mind a költségvetést, mind a Kohéziós Politikát szabályozó jogszabálycsomagot.
Sajnos a viták érdemi része mind a magyar, mind a lengyel uniós elnökség időszakából kicsúszott. A dán és ciprusi elnökség mellett nehezebb lesz érdekeinket képviselni, különösen, hogy a visegrádi országok is jó eséllyel megosztottak lesznek több kiemelten fontos szakmai és pénzügyi kérdésben. Szintén nem könnyíti Magyarország helyzetét, hogy az Európai Parlamentben kijelölt főbb jelentéstevő képviselők (német, holland) várhatóan több szakmai pontnál hazánk érdekeivel ellentétes álláspontokért lobbiznak majd.
Magyarországnak nagyon kemény és hosszú vitákra kell számítania, amelyekben uniós szövetségesek és más tagállamok támogatása nélkül könnyen alulmaradhat. Uniós szövetségesek terén pedig manapság sajnos sem az uniós intézményekben, sem az egyes tagállamokban nem állunk túl jól.
