A járás a magyar közigazgatásnak a feudális korszaktól kezdve jelenlevő egysége, amelynek helye és szerepe egészen az 1980-as évek közepéig viszonylag stabil volt a magyar közigazgatásban: az alsó középszintű egységként közvetítette a települések felé a megyék (és gyakran a központ) akaratát. A rendszerváltást megelőző reformok és a rendszerváltozás azonban elsöpörte ezt a jelentős hagyományokkal rendelkező egységet, amelynek „rehabilitációja” az 1990-es évek végétől indult meg. A XXI. század elején önkormányzati egységként – kistérségként – „feltámadó” egységek azonban ismét a központi végrehajtás helyi szerveivé válnának az új tervek szerint.
A járások szerepének változásai
A járás – amely a XIII. századi kezdeteket követően a XIV. század óta jelen van a magyar közigazgatásban – szerepe a magyar közigazgatás történetében általában a (vár)megyei és az azon keresztül jelentkező központi akaratnak a települések és annak lakói felé közvetítése volt. Az elmúlt évszázadokban általában a járás volt az az egység, amellyel az egyes állampolgárok érintkeztek, amelyen keresztül érzékelték az állam igazgatását (emiatt általában a járás és annak vezetői nem voltak gyakran túl népszerűek, elég, ha Eötvös József A falu jegyzője c. regényének Nyúzó főszolgabírójára gondolunk).
Mivel a járások általában végrehajtói feladatokat láttak el, ezért – az 1950-71 közötti időszak kivételével – azokban nem működött népképviseleti szerv, a megyék „kirendeltségei” voltak. Igaz, a tanácsrendszerben sem jelentett valós érdekképviseletet a járási tanács léte.
Mivel a járásoknak nem képezték részét a városok, ezért komoly problémát jelentett a XX. század szolgáltató államában ez a mesterséges szétválasztás. Így a járások szolgáltatói szerepköre szükségszerűen korlátozott volt, amely részben hozzájárul a szint 1983-as megszüntetéséhez, a városok és a községeket egységes keretbe foglaló városkörnyékek általánossá tételéhez.
Kísérlet az önkormányzati, szolgáltató alsó középszintre: a kistérség
A járások 1983-as, majd a városkörnyékek 1987-1990 közötti megszüntetése az 1990-es években számos problémát vetett fel. Egyrészt a kisebb települések nem tudták megfelelően teljesíteni a nekik címzett – összetettebb, nagyobb szakértelmet igénylő – feladatok egy részét, másrészt bizonyos ügyek elintézése túlzottan messzire került az egyes állampolgároktól.Mindezekre figyelemmel az 1990-es évek végétől előbb az államigazgatási feladatokban indult meg az alsó középszint rehabilitációja a körzeti hatósági ügyek kialakításával (pl. okmányirodák, gyámhivatalok). A XXI. század elején ezeket a körzeteket megkísérelték egységesíteni.
Az államigazgatási feladatok mellett az önkormányzatok által ellátott közszolgáltatások körében is felmerült egy hatékonyabb szolgáltatásszervezési egység kialakítása. Az eredeti, 2004-es kormányzati tervek szerint bizonyos feladatok ellátására kötelező kistérségi társulásokat hoztak volna létre. A szükséges – minősített („kétharmados”) országgyűlési többség hiányában – végül is egy önkéntes, pénzügyi ösztönzőkkel támogatott rendszer jött létre.
A kistérségek alapvetően önkormányzati egységek voltak, amelyek helyi közszolgáltatások – és kisebb részben hatósági ügyek – közös, az érintett települések együttes döntésével történő feladatellátásra jöttek létre. A kistérségi rendszer sem válaszolta meg azt a kérdést, hogy ezek az egységek az alapvető, települési közszolgáltatások együttes ellátására, vagy pedig bizonyos, (alsó) középfokú közszolgáltatások szervezésére jöttek létre. A számuk ugyanis túlzottan jelentős volt ahhoz, hogy középfokú (pl. kórház, szociális otthonok stb.) szolgáltatásokat szervezzenek, de ahhoz pedig túl kevés jött létre, hogy csak és kizárólag települési feladatokat lássanak el.
A kistérségi rendszer önkéntes kiépülését követően az államigazgatás egyes szerveit is ezekhez a keretekhez kezdték kialakítani.
A „nagy visszatérés”
A kormányváltás után a járások helyreállítása a közigazgatási ügyekért felelős minisztérium egyik kulcsfontosságú célkitűzésévé vált. Az is gyorsan nyilvánvaló lett, hogy a járásokat nem a helyi autonómia hatékony gyakorlását és az önkormányzatiságot kiterjesztő egységként, hanem a központi végrehajtó hatalom helyi csápjaiként képzelik el. Ezek a szervek a 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat alapján átvennék az önkormányzatok szerveinek az állam megbízásából ellátott úgynevezett államigazgatási hatósági feladatait, valamint várhatóan közreműködnének a folyamatban levő, Európa-szerte példátlan közszolgáltatási államosítás során állami kézbe vett közszolgáltató intézmények működtetésében.
Ehhez igazodóan – a kormányhatározatban megfogalmazott elvekre is figyelemmel – vidéken 168, Budapesten pedig 7 járást állítanának fel.
Az elvek szintjénez a megoldás még korrektnek is tekinthető. Amellett ugyanis erősen lehet érvelni, hogy nem túl szerencsés, ha az államigazgatás helyi feladatait nem az államigazgatás látja el és finanszírozza, hanem azokat a helyi autonómiák tisztviselőire bízzuk. Így bár ezekben az ügyekben a többségében eljáró jegyző nem volt utasítható, de az önkormányzattól való munkajogi és anyagi függése miatt nem lehetett teljesen kizárni az önkormányzatok befolyását.
Az elvileg jó megoldás – amely már korábban is megfogalmazódott a közigazgatás-tudományban – számtalan buktatót rejt magában.
Kockázatok és mellékhatások
Az elvileg korrekt megoldás azonban számtalan kockázatot és mellékhatást rejt magában. A következőkben ezek közül pár fontosabbat tekintünk végig.
A jegyzői feladatok járási szintre emelése
Jelenleg a jegyzők és a polgármesteri hivatalok ügyintézői – a KIM 2010-es adatai alapján – 11 207 624 (!) ügyben hoztak döntést. Gyakorlatilag a magyar államigazgatás „igáslovai” ezek a szervezetek. Ez nem idegen a magyar hagyományoktól: mindig is a jegyzők (illetve a szocializmusban a vb-titkárok) voltak felelősek az egyszerű, mindennapi ügyekért. Ez teljesen érthető: ezek a tisztviselők az állampolgárokhoz közel dolgoznak, s könnyen elérhetőek.
Amennyiben ezen hatáskörök valamennyiét vagy nagyon széles körét járási szintre emelnék, az komoly problémákat vethetne fel. Így például a települési polgármesteri hivatalok ügyintézői járnak el az anyakönyvi ügyekben. Ha valamennyi ügy a járásokhoz kerülne, akkor házasságkötésért, születési anyakönyvért stb. egy községi polgárnak a járásszékhely városba kellene utaznia. Mivel az internetes lefedettség – főleg a kisebb településeken – nem tekinthető teljesnek, ezért egy széles körű centralizáció rendkívül megnehezítheti a kistelepülések lakosainak ügyintézést.
Amennyiben viszont csak szűk körben vonják magasabb szintre a feladatokat, akkor pedig viszonylag költségesen hoztak létre egy új szervet, amely a jelen, nehéz államháztartási helyzetben nem lenne túlzottan racionális lépés.
Minden változás egyfajta „átállási nehézséggel” is jár. Ha több, mint 11 millió ügyet érint ez a változás, akkor egy túlzottan gyors átállás – még megfelelő előkészítés mellett is – problémákat okozhat az állam működésében.
A közszolgáltatások túlzott centralizálása
A 2011 őszén elkezdődött, s várhatóan 2014-ig tartó közszolgáltatási reformok körében a legtöbb helyi közszolgáltatás megszervezése az államigazgatás feladatává válik. Így Magyarországon az állam meghatározóvá válik a helyi lakosok ellátását szolgáló feladatok megszervezésében. Ez a modell egyrészt lehetővé teszi a jelenlegi mérethatékonysági problémák kezelését, azonban a túlzott központosítás egyfajta „tervgazdasági” rendszer kiépítését is eredményezheti, amely túlzottan merev, s csak nehezen reagál a környezet változásaira. Amennyiben azonban a járások mozgásterét túlzottan szélesen határozzák meg, akkor éppen a központosítás előnyei vesznek el, úgy, hogy mindeközben a fontos döntéseket meghozó szervnek nem lenne demokratikus legitimációja.Infrastrukturális igények
Több korábbi írás kiemelte, hogy a járási igazgatás kiépítése – a közszolgák átvétele az önkormányzatoktól, irodák kialakítása stb. – jelentős egyszeri költségekkel járna. A szakirodalomban megoszlottak a vélemények ennek mértékéről, de a legóvatosabb becslések is 30 milliárdos többletköltséggel számoltak, de egyes vélemények szerint ezek az egyszeri kiadások még ennél magasabb összeget is kitehetnek.
Mindemellett a központi költségvetés kiadásait növelik azok a feladatok is, amelyeket korábban – viszonylag csekély állami támogatás mellett – az önkormányzatok láttak el. Igaz, hogy egy hatékonyabb és kisebb létszámú rendszer az államháztartás egészének szintjén megtakarításokat is jelenthet. Itt azonban beleütközünk a polgárközeliség már korábban jelzett problémájába.
Községszövetség vagy középfokú szolgáltatásszervező?
A kérdésre a válasz még most sem egyértelmű. Az új rendszer ugyanis csak kis mértékben változtat a jelenlegi kistérségi rendszeren, a kistérségek száma csak kisebb mértékben csökkenne.
Az új járási rendszer azonban rendkívül kiegyensúlyozatlan lenne: az egyes járások méretei között óriásiak a különbségek. Ezek közül egyes eltérések még érthetőek: itt elsősorban a százezres nagyvárosok térségeinek jelentős lélekszámára gondolhatunk. Hiszen egy 100 feletti nagyváros önmagában több kistérségnyi lakossággal rendelkezik, így az új járás is szükségszerűen óriási népességű lehet csak.
Azt azonban ismét megfigyelhetjük, hogy míg a Dunántúlon, valamint az aprófalvas településszerkezetű északi-magyarországi területeken nem ritka a 10 és 20 ezer fő közötti járások köre (sőt, a bélapátfalvai kistérség népessége még a 10 000 főt sem éri el), addig ez az alföldi – nagyobb településnagyságú megyékben – csak kivételesen fordul elő.
Azaz: míg a dunántúli járások kisebb méretűek, addig az Alföldön ezek az egységek jóval nagyobbak. Ha ez a járási rendszer lesz az Ötv. tervezeteiben még szereplő – várhatóan az önkormányzatok társulásairól szóló törvényben meghatározott – járási társulások alapja, akkor azt mondhatjuk, hogy a kormányzat ismét megválaszolatlanul hagyta azt a kérdést, hogy a járás egy középfokú feladatokat ellátó egység-e, vagy pedig alapvetően a települések közötti térszerkezeti eltérést „korrigáló” szint-e.
Eltérő járások – eltérő okok?
A koncepcióban azonban néhány kérdéses elemmel is találkozhatunk. Ezek köre viszonylag széles, így itt a teljesség igénye nélkül emelünk ki néhány példát.
Egyes járások kialakítása már a kistérségi rendszer korrekció során is komoly vitákat kavart: ebbe a körbe sorolható a devecseri kistérség kialakítása, amellyel kapcsolatban többen értetlenségüket fejezték ki amiatt, hogy az egyértelműen Ajka vonzáskörzetéhez tartozó Devecsert és a környező településeket miért választották le az ajkai kistérségről. Szintén hasonló kérdéseket vetett fel az is, hogy 2011-ben miért kellett a kistérség székhelyét Ercsiről Martonvásárra áthelyezni.
Szintén nehezen érthető, hogy miért kellett bizonyos, nagyon kis lélekszámú kistérségeket is fenntartani. Így például a bélapátfalvai kistérség lélekszáma még a 10 000 főt sem éri el, de számos 20 000 fő alatti kistérséggel is találkozhatunk.
Egyes alföldi megyékben viszont „minijárások” is megjelennek: így Hajdú-Biharban a hajdúhadházi járás összesen 3 (!) településből állna, amelyek közül a lakosság döntő többsége a járásszékhelyen él. Szintén kérdéses, hogy a Szeged környéki területeken a korábbi – igaz óriási szegedi járás helyén – miért alakítottak ki önálló járásokat.
Más esetekben éppen az összevonás okozhat problémát. Ez különösen a fonyódi kistérség esetében okozhat gondot, ahol a kistérségben négy, részlegesen centrális feladatokat ellátó települést találhatunk, amelyek közül háromnak a népessége között nincs jelentős eltérés (Fonyód, Balatonlelle, Balatonboglár), míg a negyedik hosszú járásszékhelyi és kistérségi székhelyi múltra tekint vissza (Lengyeltóti).
Összegezve: bár az új járási rendszer a történelmi és infrastrukturális adottságokra kénytelen figyelemmel lenni, azonban összességében kiegyensúlyozatlan, a politikai kompromisszumok láthatóan rányomják bélyegüket. Az új koncepció továbbra sem foglal egyértelműen állást a területi beosztás nagy kérdésében, azaz, hogy a járás egy (alsó) középfokú szolgáltatásokat ellátó egység, vagy pedig a töredezett településrendszer korrekcióját szolgáló községszövetség.
