A kormányváltást megelőzően is, ám azt követően különösen sok kritika érte a fejlesztéspolitikai rendszert, főként lassúsága, állítólagos pályázóellenessége, a pénzek rossz vagy nem hatékony felhasználása valamint döntéshozatali rendszer átláthatatlansága miatt. Az új Kormány ígéretet tett a hibák orvoslására és a fejlesztéspolitika gyökeres átalakítására. Az alábbi írásban röviden megvizsgáljuk, hogy az elmúlt egy évben mi lett a hangzatos ígéretekből és hogy áll a gyökeres, mondhatni, forradalmi fordulat ügye a fejlesztéspolitikában.

Bírálatok és ígéretek

A fejlesztésekkel és az uniós forrásokkal kapcsolatos politikai jellegű kritika és össztűz gyakorlatilag egyidős a támogatások hazai megjelenésével. A jelenlegi Kormányt alkotó pártok és vezetőik szerint az előző időszakban az ország vezetése „képtelen volt szabályosan lehívni az uniós pénzeket..”, „eredménytelen volt Magyarországon az uniós források felhasználása, mert az erre hivatott intézményrendszer centralizált, bürokratikus és a végletekig átpolitizált volt”. Az Új Széchenyi Terv bejelentésekor a Miniszterelnök még messzebbre ment, a korábbi pályázati rendszer szerinte eddig „átgondolatlan, korrupt, az embereket megalázó, a pályázókat kiszolgáltatott helyzetbe hozó disznóól volt”.

Az előzmények ismeretében nem meglepő, hogy a kormányváltással érkező forradalmi lendület a fejlesztési területen is óriási várakozásokat gerjesztett. A kommunikációban természetesen a „régi” struktúrák eltörlését, az európai uniós források felhasználási feltételeinek radikális egyszerűsítését és söralátét nagyságú pályázati íveket ígértek. A Fidesz folyamatosan bírálta elődeit azért, mert túl kevés forrást juttatott a vállalkozásoknak és túl sok forrást biztosított „látványberuházásokra”. A fejlesztéspolitikai intézményrendszer túlburjánzása szintén régóta szúrta a ma kormányzók szemét, ezért azt vállalták, hogy a rendszert jelentősen egyszerűbbé és olcsóbbá fogják tenni. Szerintük baj volt az átláthatatlan és állítólag befolyásolt döntéshozatali rendszerrel is, melyet transzparens és objektív döntéshozatallal kívántak felváltani. A komplikált és pályázóellenes eljárások és szabályok helyébe pályázóbarát működést ígértek radikális egyszerűsítések és könnyítések révén. És természetesen a Fidesz sem maradhatott adós a minden fejlesztéspolitika örökzöldével, a "gyorsítással", magyarán az elbírálás és kifizetések terén lassú intézményrendszert kívánták nagyobb tempóra pörgetni.

Terv a lelke mindennek

A kormányváltás után fél évet kellett várni a beharangozott Új Széchenyi Terv (ÚSZT) megjelenésére (2011. január 14). A dokumentum elkészítésének és publikálásának eredeti célja az volt, hogy ország gazdasága számára egy világos jövőképet vázoljon fel, új munkahelyekkel, kiszámítható szabályozással, egyre kisebb közterhekkel és viszonylag tág keretek között kijelölje a gazdasági „kitörési pontjait” és ezzel az erőforrások (támogatások) elvi befektetési irányait is.

Sajnos az Új Széchényi Terv szerkezetében és tartalmában is jelentősen elmaradt az eredetileg kitűzött céloktól és a várakozásoktól. A Terv legnagyobb hibája, hogy koherens, célkitűzéseket és eszközöket is integráló gazdaságpolitikai program helyett egy elsősorban kommunikációs szempontokat szolgáló, fejlesztési-marketing anyag született, mely ugyan felvázolja az elképzelt jövőképet és fejlődési irányt, de hiányoznak belőle a stratégiai tervek legfontosabb összetevői - az időtáv, az egyes beavatkozások konkrét céljai, jellege, indokoltsága, az ezekhez rendelt források és a mérhető indikátorok. Másképp fogalmazva, a Terv nem ad választ arra, hogy a kívánt jövőképet hogyan is fogja elérni.

És miért fontos a Széchenyi Terv diagnózisa? Mert a Terv az elméleti alap a fejlesztéspolitika reformjához, az új pályázati és fejlesztési programcsomaghoz is, mely elvileg a dokumentumból nem vezethető le. Mindezek alapján nem meglepő, hogy az Új Széchenyi Terv nem hozott változást a fejlesztési források elosztásában sem, a korábbi ígéretekkel ellentétben a fejlesztési programok között nem történt egyetlen forint átcsoportosítás sem, így nemhogy hangsúlyeltolódás nem érzékelhető, de ÚSZT forrásai gyakorlatilag egy az egyben a korábbi Új Magyarország Fejlesztési Terv struktúráját és forrásait követi - annak átnevezésével és az elemek új csoportokba történő rendezésével (kitörési tengelyek az operatív programok helyett). Ugyanez igaz az ÚSZT megjelent pályázataira is, a január óta meghirdetett konstrukciók tulajdonképpen az Új Magyarország Fejlesztési Terv felhívásainak újraindításai, a pályázati kiírások szakmai tartalma 99%-ban megegyezik a korábbi, 2007-10-es időszakéval, tartalmilag a legtöbb esetben a kék logó zöldre cserélésén nem történt semmilyen változás.

Az ÚSZT keretében eddig egyetlen valóban új pályázat jelent meg  - ún. „kombinált” pályázat- amely mikrovállalkozások számára 4 millió forint támogatást és 8 millió forint hitel kombinációját engedi meg, és először az uniós fejlesztési alapok hazai történetében az összegből 100%-ban ingatlant, vagyis lakást is lehet vásárolni. Az ingyenpénzre persze most is lesz elég jelentkező, de arról, hogy az uniós pénzből finanszírozott ingatlanbeszerzés mennyire járul majd hozzá a versenyképesség növeléséhez vagy az 1 millió új munkahelyhez még nem készültek részletes elemzések.

Az ÚSZT-vel kapcsolatos hatalmas várakozások, valamint a tényleges számok és elérhető források között óriási szakadék tátong. A különbség érzékeltetésére jellemző példa, hogy az ÚSZT középpontjában álló, teljes 3 évre szóló KKV fejlesztési pályázatokra összességében alig több mint 100 milliárd forint áll rendelkezésre (a közhiedelem természetesen ennél nagyságrendekkel nagyobb összegekről tud). Ez az összeg hozzávetőlegesen annyi, mint amennyit 2009-ben egyetlen körben osztottak ki a „vállalkozásellenes” korábbi pályázatokban. Másrészről, az ÚSZT-ben hangoztatott kitörési pontokra (pl. zöldipar, egészségipar) alig került forrás: az épületenergetikai fejlesztésekre kiírt pályázatokat az indulást követő második hónapban már felfüggesztették, a kitörési pontként vizionált egészségipar fellendítése kapcsán mindezidáig csak a fogorvosi marketing címen egy magáncég számára beígért 1 milliárdról lehet tudni.

Új hivatal -  rend

A hangzatos reformígéretek ellenére a fejlesztéspolitikai intézményrendszerben és annak működésében a mai napig nem történt átfogó változás. A támogatásokat kezelő irányító hatóságok és közreműködő szervezetek száma és struktúrája lényegében nem változott, jelenleg apróbb jelek mutatkoznak bizonyos közreműködő szervezetek megszüntetésére vagy beolvasztására, ennek hátterében azonban a legkevésbé a hatékonyságjavítás áll.

A rendszer jelenlegi működésében a leginkább a személycserék hatása érzékelhető. Ahogy a közelmúltban Petykó Zoltán NFÜ elnökkel folytatott interjúból megtudható, a központi „tervhivatalként” működő 550 fős Nemzeti Fejlesztési Ügynökségtől az utóbbi egy évben 117 alkalmazottat bocsátottak el (és 173 új munkatársat vettek fel), a a tapasztalt emberek távozása a megkérdezett szakértők és pályázók visszajelzései alapján szinte azonnal meglátszott a rendszeren. A személycserék kockázata miatt korábban az Európai Bizottság felelős igazgatója írásban tiltakozott a fejlesztési miniszternél, pedig az Unió hasonló személyi jellegű kérdésekben történő megnyilvánulása példa nélküli uniós tagságunk történetben. Sajnos, az újonnan kinevezett közép- és felső vezetők között alig van tapasztalt vagy ebben a szakmában elismert tudással rendelkező személy, a bizonytalanság és a rossz vezetői döntésektől való félelem pedig megbénítja a teljes rendszert.

Komoly változás, hogy az utóbbi években erős és elismert szakmai bázisként működő Nemzeti Fejlesztési Ügynökség önállósága és vezető szerepe az utóbbi egy évben jelentősen meggyengült, a tárcák, élükön az NFM, erőteljes kontrollt gyakorolnak. A Fejlesztési Ügynökségtől jelenleg egyetlen érdemi állásfoglalást és választ sem lehet kicsikarni, mert a felettes minisztériumok nélkül nem dönthetnek és ugyanez a helyzet a pályázókkal közvetlen kapcsolatban álló közreműködő szervezetekkel is. A rendszer működésének abszurditását mutatja, hogy az új működési jogszabály szinte kizárólag az NFÜ-n kívül készült, az Ügynökség és a közreműködő szervezetek észrevételeiből a végső változatba alig került be valami. Az eredmény persze a pályázókon csattan, hiszen a jogszabályt a támogatásokat kezelő rendszer mai napig nem tudja megfelelően értelmezni és a gyakorlatba átültetni, így az újabb bizonytalanság és csúszás előre borítékolható.

Jelentősnek tekinthető változás az uniós közbeszerzések ellenőrzését végző intézményrendszer átalakulása is. Első lépésként központosították a korábban a Fejlesztési Ügynökség munkatársai és a közreműködő szervezetek munkatársai által végzett ellenőrzéseket, majd a kapacitások hiánya miatt a feladatot egy 2 milliárd összegű közbeszerzésen keresztül két ügyvédi irodának szervezték ki. Ez utóbbi beszerzés és annak lebonyolítása még a közbeszerzésekben járatosak számára is okozott némi fejtörést: a tendert gyorsított eljárásban, karácsonyi időszakban meghirdetve, érdemi verseny nélkül, egyetlen ajánlatevő kiválasztásával hajtották végre, a nyertes pedig a Fejlesztési Ügynökség legbefolyásosabb elnökhelyettesének korábbi üzlettársa lett. A szerződés aláírása után a milliárdos tanácsadói megbízás valamint a több ezer milliárd nagyságrendű uniós közbeszerzési eljárások feletti ellenőrzés, az ebből származó hatalmas befolyással együtt, gyakorlatilag két magáncég kezébe kerülhet.

Döntéshozatal és eljárásrend -  erős kontroll alatt

A forradalmi lendület megtörni látszik a pályázati folyamatok és eljárásrendek területén is. Az új egységes rendeletet idén tavasszal, a pályázatok januári indulása után két hónappal fogadták el. Nem tudni, hogy a megkésettség vagy esetleg az egyszerűsítéshez fűzött túlzott várakozás az oka, de tény, hogy az Új Széchenyi Terv támogatásait kezelő rendszer és annak működése alapjaiban érintetlenül maradt, a radikális egyszerűsítési ígéretek rendre elmaradtak. A Fejlesztési Miniszter nyilatkozata szerint az új rendszer legfontosabb erénye, hogy a három meghatározó jogszabály immáron egyetlen rendeletben került összefoglalásra - ez kétségkívül igaz, bár a pályázókat ez a legkevésbé sem érinti.

A pályázati döntéshozatali rendszer esetében is vannak fejlemények, sajnos egyik sem olyan amely megnyugtató volna az átláthatóság és objektivitás szempontjából. Az egyik változás, hogy az új rendszerben a pályázati értékelőkkel szemben immáron nem támasztanak szakmai elvárásokat - eddig csak olyanok mondhattak véleményt egy beadott pályázatról, akik a szóban forgó területen minimum 3-5 év szakmai gyakorlattal rendelkeztek és ismerték az adott program, támogatási konstrukció tartalmát valamint megfeleltek a szigorú összeférhetetlenségi szabályoknak is. Ma ilyen elvárások nincsenek. Az új rendszerben a független értékelők szerepe amúgy is lecsökkent, véleményt kizárólag az objektív (tehát skála alapján pontozott) kritériumok esetében adhatnak, minden mást – beleértve a bonyolult elemzést igénylő gazdaságossági-műszaki és szakmai szempontokat – az állami szervek delegáltjaiból összeülő döntőbizottság a helyszínen alakítja ki. Az új rendszer tehát szakít a korábbi gyakorlattal, mely során a bírálatok elsősorban a független szakmai értékelők által kidolgozott bírálaton múlt, az új rendszer a nyertesek kiválasztását a minisztériumi delegáltakból összeülő testületre és annak bölcsségére bízza - ezzel maximálisan meghagyva a pályázatokról szóló döntés szabadságát és egyben a direkt befolyásolás lehetőségét is. A kiválasztási folyamat legfájóbb változása a pályázati döntéshozatal civil kontrolljának megszüntetése - eddig ugyanis a civil szféra is kötelezően helyet kapott a pénzekről ítélkező bizottságokban. Az új jogszabály értelmében a jövőben a társadalmi kontroll ezen formája megszűnik, ezzel egy 2007 óta érvényben lévő és eddig az összes esetben alkalmazott példaértékű gyakorlat tűnik el.
 
Gyorsítás helyett leállósáv

Az uniós pályázatok kapcsán a fő kérdés mindig az volt, vajon az gyorsabban jutnak-e döntésre a bírálók és pénzükhöz a pályázók, vagyis a pénzek lehívása milyen ütemben halad. Tény, hogy hazánk az uniós források felhasználásában évek óta a tagállamok rangsorának legelején helyezkedett el, az elmúlt egy évben azonban ezen a területen egyértelmű lassulás tapasztalható. A KPMG nemzetközi tanácsadó cég közelmúltban publikált uniós forrásokat vizsgáló jelentése szerint a kelet-közép-európai összevetésben hazánk pozíciója romlott, az elmúlt egy évben az élmezőnyből a középmezőnybe csúszott.

A pályázati rendszer és ezáltal a kifizetések lassulásának vizsgálatához nem szükséges makroelemzéseket végezni. A kormányváltás időszakában és azt követően az uniós támogatások odaítélése és kifizetése közel egy éven keresztül szünetelt, az időtáv felénél járó program így kb. 200-300 milliárdos lemaradásban van. A rendszerben minden nap 6000-7000 számla áll kifizetetlenül, számos olyan pályázó van, aki több mint egy éve vár a benyújtott kifizetésének rendezésére vagy pályázatának bírálatára. Az új jogszabály természetesen erre is talált megfelelő megoldást, hiszen a kifizetésre a korábbinál 15 nappal szűkebb, 45 napos határidőt szabott meg, bár mint tudható a rendszer már a korábbi határidőket sem tudta tartani és átlagosan 110-120 nap között teljesítette ezen kötelezettségét. A látszatintézkedés következtében ismétlődő hiánypótlások és egyéb időhúzó pályázatkezelési technikák alkalmazása várható a pályázatkezelő intézmények részéről, hiszen jogszabályt sérteni elvileg nem lehet(ne).

Az utóbbi időben a lassulás és az elbizonytalanodás a pályázati aktivitásban is tetten érhető. Az Új Széchenyi Terv megjelenése óta a beadott pályázatok száma alig haladja meg az 1500-at, az összesen az elmúlt három évben beérkezett pályázati darabszámnak ez mindössze 2 százaléka. A gyenge pályázási kedv részben a korábbinál kedvezőtlenebb pályázati feltételeknek is köszönhető. Fejlesztéspolitikai szempontból érthetetlen, hogy a „pályázóbarát” ÚSZT vállalkozásfejlesztési kiírások a támogatási arányát miért csökkentette a kormány 5-10%-al? De ugyanilyen megmagyarázhatatlan,  hogy  az adható előleg mértékét miért 25%-ban maximálták – a korábbi 40%-hoz képest? A válság és a válságadó miatt befagyott banki finanszírozás egyébként is sújtja a kis- és középvállalkozásokat, így ezek a döntések aligha javítottak a helyzetükön. 

Összefoglalva a fejlesztéspolitika jelenlegi rendszere nem rossz, sőt. Elsősorban és mindenekelőtt azért, mert minden ellenkező híreszteléssel szemben ez a terület korábban (is) elismerésre méltó, szó szerint európai módon működött. Másodsorban pedig azért, mert amiben az ÚSZT újítani szeretett volna - az irreális egyszerűsítések, söralátét pályázatok, stb. – az nagyrészt nem valósult meg.

Tény azonban, hogy bizonyos részletekben - főként az átláthatóságot, a szakmaiságot és a jövőképet illetően - történtek változások, nem éppen kedvező irányban. Az elmúlt években a fejlesztéspolitika a kormányzati munka fókuszában sikerágazataként szerepelt, mára erről a területről egyre inkább a politikai kommunikáció és a szakmaiság lassú erodálása jut eszünkbe.