A gazdaságpolitika, de különösen annak a költségvetési folyamatokat szabályozó része, lényegében hazánk uniós csatlakozása óta kényszerpályán halad. 2004 május 1. óta elvileg minden kormány intézkedései a maastrichti kritériumok teljesítését, azaz a GDP 60 százaléka alá csökkenő államadósságot és a GDP 3 százaléka alatt maradó költségvetési hiányt kellett, vagy kellett volna, hogy szolgálják. A 2008-ban hazánkat is elérő globális pénzügyi válság pedig megmutatta, hogy a konvergencia kényszere nem üres szabályrendszer, hiszen annak teljesítői lényegesen kisebb pénzügyi, gazdasági és társadalmi megrázkódtatásokkal vészelték át a legnehezebb hónapokat, miközben kormányzati intézkedésekre és pénzügyi manőverekre lényegesen nagyobb mozgásterük maradt. Magyarországnak, tudjuk, nem adatott meg a könnyebb út lehetősége. A következőkben tehát előbb tekintem át, hogy az egyéves válságkezelő kormány intézkedései nyomán milyen, racionális gazdaságpolitikai megfontolásokkal alátámasztott konvergenciapályák közül választhatott a 2010-ben példátlan társadalmi felhatalmazással megalakuló új kabinet.  Majd azt tekintem át, hogy végül az elmúlt egy évben az új kormány rátért-e bármelyikre ezek közül, vagy végül új utat tört magának.

A válság hatása: utolsóból első

Míg a válság és az általa előidézett jelentős adóbevétel-kiesés a formális maastrichti kritériumok teljesítését lassította, a tényleges konvergenciát szolgáló alkalmazkodási kényszert jelentősen felerősítette. Ennek következménye, hogy a válság legnehezebb időszakában Magyarország azon kevés ország közé tartozott, amelyeknek 2009 folyamán a hitelminősítők által alkalmazott besorolása stabillá vált. Hazánk csődkockázata számottevően javult, költségvetésének strukturális egyenlegét az OECD tagállamai legjobbjának minősítette, miközben versenyképessége és potenciális növekedése tekintetében is egyre jobb értékeléseket kapott. Mindehhez  a válságkezelés nagyjából egy éve alatt  a GDP 4 százalékának megfelelő költségvetési kiigazításra és az adóterhek átstrukturálására volt szükséges. Ez utóbbi a pénzügyi stabilitás és a növekedés egyidejű elősegítése érdekében éppen a politikai szempontból legérzékenyebb területeket, a nyugdíjrendszert, a támogatáspolitika szinte minden fontos elemét, a fogyasztási adókat, a foglalkoztatást és a vállalkozások adóterhelését érintette.

A válságkezelés és a globális pénzügyi összeomlás okozta új körülményekhez való alkalmazkodás során tehát az ország gyors és azonnali, de emellett tartós hatású intézkedéscsomaggal biztosította a pénzügyi konszolidációs folyamatokat, tartotta fenn a konvergenciapályát. Az egyéves válságkezelő kormányzás azonban nyilván nem foghatott olyan intézményrendszerek, mint az egészségügy, a közösségi közlekedés vagy a teljes önkormányzati struktúra átalakításába. A pénzügyi konvergencia fenntartása és a szerkezeti átalakítások útjának kialakítása, illetve részletes kidolgozása a válságkezelést követő kormányzati időszak feladata maradt. 2010 nyarán így lehetőség nyílt a konvergenciapálya újragondolására és az elkövetkező évek gazdaságpolitikai stratégiájának tudatos kialakítására. Egy dologra nem mutatkozott lehetőség: a gazdasági és pénzügyi konvergencia felborítására és olyan adósság-, illetve költségvetésihiány-pálya kialakítására, ami az ország külső kiszolgáltatottságát, illetve eladósodottságát újra és tartósan tovább növelte volna. A kormányváltást követően az új kabinet ezt csak idővel és nehezen ismerte is fel, és a felismerés kényszerét nem annyira az Unió belső szabályrendszere, mint a pénzpiacok fokozott érzékenysége idézte elő.

Esély az újrakezdésre

Kétségtelen, hogy egy elsöprő eredményű országgyűlési választások után, széleskörű politikai támogatással és kétharmados parlamenti többséggel felálló kormánynak ésszerű lehetősége a gazdaságpolitika alapvető kérdéseinek újragondolása. Persze, egy ilyesfajta politikai siker sem írja felül a globális pénzpiaci törvényszerűségeket, azonban ezek kellő ismeretével  és megfelelő gazdaság- és társadalompolitikai vízióval felvértezve átfogó és tartós megoldásokat lehet találni a konvergenciapályát érintő minden érdemi kérdésre.

Az első és talán legalapvetőbb kérdés - amely rengeteg szálon kapcsolódik politikai értékválasztáshoz, társadalomképhez és az állam feladatáról, szerepéről és felelősségéről vallott nézetekhez -, a GDP arányos állami újraelosztás mértékének stratégiai jellegű és hosszabb távú meghatározása. A pénzügyi és gazdasági konvergencia ugyanis az újraelosztás különböző mértéke mellett is teljesíthető. Az államháztartás egyensúlya a nemzeti jövedelem magasabb, illetve alacsonyabb centralizációja mellett is biztosítható lehet, feltéve persze, hogy a költségvetés bevételi és kiadási oldalát érintő intézkedések időbeli lefutásukban és mértékükben is összehangoltak.  Az újraelosztás mértékének kijelölésében az aktuális kormányzati politikának választ kell találnia arra a kérdésre is, hogy az újraelosztás nagyságát olyan tényezőnek tekinti-e, mint amely érdemben befolyásolja a gazdaság növekedési potenciálját és versenyképességét.

Számos érvvel lehet cáfolni, hogy az újraelosztás önmagában versenyképességi kérdés lenne és annak leszorítása önmagában gyorsítaná a gazdasági növekedés tempóját. Sok példát találhatunk magas újraelosztás mellett is kiemelkedően versenyképes gazdaságokra, illetve alacsony újraelosztás mellett stagnálókra. Ennek ellenére igaz lehet, hogy olyan országokban, ahol érdemi különbség van a versenyszféra és a közszféra hatékonyságában, transzparenciájában, működésének növekedést segítő minőségében és döntéshozatali folyamatainak stratégiai jellegében, természetesen az előbbi javára, ott az újraelosztás csökkentésével növekedési tartalékok szabadulhatnak fel.  Hazánk ilyen ország, ezért nyilvánvalónak tűnt, hogy az újraelosztásnak a válságkezelő kormányzás egy éve alatt megkezdett csökkentését a következő kormányzati időszak is folytassa.

Adódhat persze a kérdés, hogy egy olyan kormánynak, amelynek széleskörű politikai felhatalmazásából fakadóan a mozgástere is lényegesen nagyobb, érdemes-e olyan konvergenciapályát választania, amely felgyorsítja az újraelosztás csökkentését?  Hiszen így az eredetileg szükségesnél nagyobb mértékű költségvetési kiadáscsökkentést kell vállalnia annak érdekében, hogy további adócsökkentést hajthasson végre. Ennek mérlegelésével arra a következtetésre juthatunk, hogy a 2010 nyarán hivatalba lépett kormány lényegében két alapvető konvergenciapálya közül választhatott.

A két konvergenciapálya

Az első, pénzügyi- illetve gazdaságpolitikai megfontolásokból talán könnyebbnek tűnő választás a megörökölt, lényeges elemeit tekintve már kialakított konvergenciapálya folytatása volt. Még ha a válság egyes kiszámíthatatlan hatásai miatt  2010  során szükség is mutatkozott az államháztartási pálya minimális korrekciójára, ez a tényleges konvergenciaprogram érdemi módosítását messze nem tette szükségessé. A megörökölt programnak amúgy is része volt az újraelosztás fokozatos leszorítása és olyan, kiadáscsökkentésekkel egyidejű és párhuzamos, illetve későbbi növekedési tartalékok felhasználásával biztosított adócsökkentés, mely az államháztartási egyensúly veszélyeztetése nélkül járulhatott volna hozzá további növekedési tartalékok felszabadításához. Ezen a pályán a 2010-es hiánycél tartásához és a 2011-re már korábban elfogadott, a személyi jövedelemadó alsó sávhatárának 15 millióra kitolásához szükséges kiadáscsökkentések lényegesen nem haladták volna meg a GDP 1 százalékát. Így a további szerkezeti átalakításokat az oktatás, az egészségügy, az önkormányzati intézményrendszer vagy a közösségi közlekedés területén nem extrém pénzügyi nyomás alatt, és nem döntően takarékossági, hanem számos egyéb szakpolitikai szempontot is figyelembe véve lehetett volna megtervezni és végrehajtani. Mindez nem zárta volna ki, hogy az egészségügy illetve a gyógyszergazdálkodás átalakítása, vagy a nyugdíjszabályozás felülvizsgálata a járulékrendszer, különösen a munkáltatói közterhek átszabásával párhuzamosan történjen. Hasonlóképpen logikusnak tűnt az önkormányzati rendszer átalakítását a méltán kritizált helyi iparűzési adózás felülvizsgálatával, esetleges kivezetésével összekötni. Így a szerkezeti átalakítások a hozzájuk szervesen kötődő közterhek rendszerének felülvizsgálatával egyidejűleg történhettek volna meg, lehetővé téve a szakpolitikai és pénzügyi szempontból is legjobb megoldások, gyakorlatok kiválasztását, továbbgyűrűző hatásként a foglalkoztatás és a gazdaság növekedési potenciáljának további javítását.

Számos, szakmai alapokon nyugvó gazdaság- és társadalompolitikai érv szólt az eredeti konvergenciapálya folytatása mellett. A válságkezelés éve után az ország potenciális növekedése és versenyképessége nemzetközi összehasonlításban már eleve javuló tendenciát mutatott, a kétszámjegyű exportdinamika messze meghaladta az exportpiacaink importkeresletének növekedését. Gazdaságunk meghatározó szereplői tehát képesek voltak exportpiaci részesedésüket növelni, mindez önmagában tehát nem tette volna szükségessé az újraelosztás csökkentésének további gyorsítását. A lakosság vagyoni- és jövedelemviszonyait amúgy is jelentősen megviselték a válság okozta pénzügyi kilengések, a megnövekedett munkanélküliség és az évek óta tartó költségvetési kiigazítások. A konvergenciapálya módosítását és az újraelosztás csökkentésének további felgyorsítását tehát legfeljebb valamiféle szélsőségesen piacpárti gazdasági szemlélet, vagy egyfajta politikai inspirációból táplálkozó kényszeres különbözni vágyás indokolhatta volna.

Mindazonáltal megfelelően stabil és széleskörű politikai felhatalmazással és alaposan átgondolt szakpolitikai tervekkel, ha fokozott megvalósítási kockázatok mellett is, az induló új kormányzati periódus kezdetén akár mérlegelhető is volt valamiféle gazdaságpolitikai korrekció. Olyan korrekció, amely a konvergenciafolyamatok megtartásával egyidejűleg felgyorsítja az újraelosztás csökkentését, és egyes költségvetési kiadások további leszorításával azonnali mozgásteret hoz létre a gazdaság növekedési potenciálját javító további adócsökkentés számára. Egy effajta irányváltás persze számos kockázatot hordoz magában. Ne feledjük, a belső fogyasztás még nem talált magára, miközben bármilyen mértékű eltérést a konvergenciaprogramtól a pénzpiacok azonnali forintgyengüléssel, valamint a kockázati felárak és finanszírozási költségek hirtelen megemelésével büntetnek, ezek pedig tovább rontanák a háztartások jövedelemviszonyait, illetve a vállalkozások likviditását, beruházási és növekedési képességeit. Nyilvánvaló, hogy az adóterhek és az újraelosztás felgyorsított csökkentése csakis felgyorsított kiadáscsökkentésekkel, hatványozott mértékű költségvetési kiigazítások mellett lenne végrehajtható. Ez azt is jelenti, hogy nem, vagy csak óriási költségek és kockázati felárnövekedések mellett lehet halogatni a kiadáscsökkentéshez szükséges szerkezeti átalakításokat, ráadásul azok lényegesen nagyobb mértékben kell hogy érintsenek szinte minden ellátórendszert. Egy ilyen konvergenciapályán a Munkaerő-piaci Alap gazdálkodása, a szakképzés és a munkanélküli ellátás, a gyógyszerkassza és általában az egészségügy, az oktatás, a nyugdíjrendszer, ideértve a rokkantsági ellátásokat és a szolgálati nyugdíjakat, az önkormányzati rendszer vagy az állami és önkormányzati vállalatok gazdálkodása csakis durva pénzügyi nyomás alatt formálható át, amikor a megtakarítási igény felülír minden egyéb szakpolitikai szempontot. Ezen a konvergenciapályán az egyes ellátórendszereket érintő átalakítások nemcsak keserves pénzügyi döntéseket, de akár az ellátások megszüntetését, a támogatások jelentős lefaragását és tömeges elbocsátásokat kényszerítenek ki.  Ezeket a gazdaság és a társadalom csak akkor tudja tartós károsodás nélkül átvészelni, ha a reformokkal  párhuzamosan a külső, uniós forrásokból finanszírozott támogatáspolitika hatékonysága és sikeressége megsokszorozódik, és az adócsökkentések minden forintja a foglalkoztatás bővülését támogatja. Ezért is fontos újra hangsúlyozni, hogy egy ilyen tipikusan neoliberális gazdaságpolitikai logikát követő program milyen jelentős kockázatokat hordoz magában egy társadalomra, amely belefáradt a hosszú évek takarékossági intézkedéseibe, és amelynek többsége eladósodott, ezáltal kiszolgáltatottá  vált az ország pénzpiaci megítélésének. A foglalkoztatás szerkezetét és az állás, illetve ellátás nélkül maradók egzisztenciáját illetően további kockázatot jelent, hogy a gazdaság aktuális növekedése kizárólag a nagyobb nemzetközi cégek exportteljesítményén alapul, a belső gazdaság, a hazai vállalkozások még messze nem voltak képesek magukra találni, és stabil növekedési pályára állni.

Külön úton

E lehetséges konvergenciapályákhoz képest sajátos képet látunk persze kirajzolódni, ha végigkövetjük a jelenlegi kormány első évének gazdaságpolitikai irányvonalát és teljesítményét. Az új kabinet hivatalba lépését követően tett, láthatóan eltervezett politikai stratégiába illeszkedő, talán hibás gazdasági és pénzügyi várakozások által is táplált megnyilvánulásai a pénzügyi egyensúly hirtelen felborulásával fenyegettek.  Lényegében a konvergenciapálya alapvető célkitűzéseit kérdőjelezték meg, amikor jelentősen magasabb hiány és adósságpálya melletti gazdálkodást helyeztek kilátásba. A fenyegető pénzügyi károk legfontosabbjait a kormány hamar észlelte és elsőként kommunikációs eszközökkel igyekezett mérsékelni, részben sikerrel. A kommunikációs teljesítményként mindenképpen elismerésre méltó programhirdetésekkel a politikai döntéshozók újra és újra türelmi időt nyertek a pénzpiacokon, jóllehet például a nyár elején bejelentett 29 pontos csomag nagyobb része látványintézkedés volt, érdemi lépéseket csupán az adórendszer tekintetében tartalmazott. Ezzel  a kabinet elhamarkodott, féloldalas és jelentős részben kidolgozatlan gazdaságpolitikai pályára lépett, felborította a konvergenciapályát és a pénzügyi egyensúlyt, így jelentősen nőtt a külső eladósodottság újbóli növekedésének kockázata. A kormány a szuperbruttó adóalap megszüntetésével, az egykulcsos adó és egyéb kedvezmények azonnali bevezetésével és a társasági adócsökkentéssel összességében a GDP 4-5 %-át is kitevő költségvetési bevétel kiengedéséről döntött, miközben az egyensúlyteremtésre hivatott különböző ágazati adók egyenlegjavító hatása, a társasági adóbevétel kiesést eredményező jellemzőiket is figyelembe véve, a GDP 1 százalékát sem érte el.

Ezt követően kivárás és útkeresés jellemezte a kormány gazdaságpolitikáját. Talán abban reménykedtek, hogy a pénzpiacok, illetve az uniós hatóságok türelmet és megértést mutatnak, talán abban, hogy a magánnyugdíjpénztári megtakarítások elszámolása tekintetében jelentős engedményeket tesznek, és ez segít majd elfedni az újkeynesiánus államfelfogás és államháztartási kiadási tervek, illetve a neoliberális szemléletű adópolitika között feszülő, egyébként józan ésszel feloldhatatlan ellentéteket.  A várakozásoktól függetlenül azonban nyilvánvalóvá vált, hogy az ország jelentős távolságra került a maastrichti kritériumok teljesítését biztosítani hivatott konvergenciafolyamatoktól. Amint a kabinet várakozásai végleg hibásnak és hiábavalónak bizonyultak, a kormány meghozta a fenntartható gazdaságpolitika szempontjából talán leginkább vitatható döntését:  gyakorlatilag államosította a magánnyugdíjpénztári számlákon felhalmozott nyugdíjcélú megtakarításokat. Azonban a  jelentős összegű megtakarítások aprólékosan megtervezett felélésével csak átmenetileg fedhette el a konvergenciafolyamatok felborítását, mindez a hazai gazdaságpolitika koncepcióbeli hiányosságaival, kidolgozatlanságával és tartós megalapozatlanságával kapcsolatos aggályokat a legkevésbé sem oszlatta el. Sőt, az aggályokat talán még növelte is, hiszen a nyugdíjcélú megtakarítások felélésével az államháztartás jövőben várható, azaz implicit adóssága tovább nőtt, a gazdaságpolitika fenntarthatóságával kapcsolatos kérdőjelek tehát csak tovább szaporodtak. Az év végére az ország romló hitelminősítéssel és tartósan megemelkedett kockázati felárakkal kellett szembesüljön.  A sajátos szerkezetű adóátalakítások miatt romlott, de legjobb esetben is stagnált a versenyképességünk, így pedig a költségvetésre háruló korrekciós nyomás is tovább nőtt.

Csaknem egyéves csúszással a kormány végül felmérte és elfogadta, hogy nem lehetséges figyelmen kívül hagyni a pénzügyi egyensúly és konvergencia követelményeit, továbbá nem számíthat már olyan csodaszerű gazdasági növekedésre sem, amely az államháztartás egyensúlyának felborítását elfedné a külső szemlélők elől. Az előzmények miatt a tartós egyensúlyi pálya visszaállítása az eredeti, megörökölt konvergenciaprogramhoz képest sokszoros költségvetési kiigazítást igényelt, amely tehát szélsőséges pénzügyi nyomás alá helyezi az ellátórendszerek átalakítását végre megkezdő szakapparátusokat, szakmai műhelyeket. A mára kialakult konvergenciapályát végső soron akár tekinthetnénk egy olyasfajta neoliberális modellnek is, amelynek keretében a kormány végül azt vállalta, hogy a korábban egyébként szükségesnél, illetve a piacok és nemzetközi szervezetek által szorgalmazottnál lényegesen nagyobb megtakarításokat munkál ki az önkormányzati szektorban, a közösségi közlekedésben vagy általában jóléti transzferekben, ideértve az egészségügyet, a nyugdíjrendszer, az egyéb támogatási és szociális ellátórendszereket. Ezzel szemben azonban olyan tudatos és jól szervezett támogatási-  és adópolitikának kellene állnia, amelynek lehetővé teszi, hogy a közszférából és az ellátórendszerből kiesőket a versenyszféra a lehető legnagyobb számban képes legyen felszívni. Nyilvánvaló azonban, hogy a legnagyobb foglalkoztatókra terhelt ágazati különadók ezt a folyamatot éppen hogy gátolják, mint ahogy a bankrendszert sújtó egyéb rendelkezések is, hiszen azok az érintett szektorokban forráshiányt, visszaeső beruházási kedvet és majdhogynem csökkenő munkaerő-keresletet eredményeztek. Ugyanakkor az adócsökkentések, különösen az egykulcsos adó a foglalkoztatási költségeket pont azokon a területeken nem volt képes javítani, ahol az ország strukturális problémákkal küszködik, sőt, érdemben rontotta is a foglalkoztatás esélyeit. Ezzel szemben igen jelentős mértékben javított egy számszerűen szűk, nehezen befolyásolható fogyasztói szokásokkal rendelkező társadalmi réteg reáljövedelmén – az adóváltozások kedvezményezettjei épp ezen tulajdonságaik miatt csak csekély mértékben lesznek képesek hozzájárulni a hazai termékek és szolgáltatások piacának bővüléséhez, végső soron a hazai gazdasági növekedéshez és a munkahelyteremtéshez. Épp ez a kormány gazdaságpolitikai választásának legnagyobb gyengéje: az adópolitika, amely legfeljebb a jövedelemelosztásban, illetve a lakossági jövedelemviszonyok módosításában lehet képes azonnali, bár kétes értékű eredményeket elérni, azonban a gazdasági növekedés serkentésére és munkahelyteremtésre csekély mértékben alkalmas.

Mindezek ellenére kétségtelen tény, hogy a tavasz folyamán irányában véglegesen, még a válságkezelés időszakához képest is fokozottan neoliberális jelleget öltő gazdaságpolitika számos pozitív piaci és elemzői visszajelzést váltott ki, még ha részletei meglehetősen kidolgozatlanok, sőt, jelentős részt még mindig teljesen ismeretlenek. A gyorsértékelések hangvétele vitathatatlanul annak is köszönhető, hogy az irányváltással a kabinet végre visszatért egy relatíve kiszámítható és elvileg megvalósítható konvergenciapályára. Ez jelentős előrelépés a korábbi, egy évig tartó útkeresés időszakához képest. A mostani kormányzati gazdaságpolitika elfogadottsága és pozitív piaci megítélése mindazonáltal érthető azok szempontjából is, akik az ország külső adósságállományának finanszírozóiként azt a pénzügyi egyensúly fenntartása, a pénzügyi kockázatok és kamatfelárak szempontjából ítélik meg. A széleskörű politikai támogatottság elvileg kétségtelenül lehetővé teszi azon radikális kiadáscsökkentő intézkedések megvalósítását, melyek a legutóbb beígért konvergenciaprogram és a tartós 3 százalék alatti költségvetési hiány tartásához szükségesek. Ráadásul az esetleges megvalósítási kockázatok sem feltétlenül eredményeznének olyan mértékű elcsúszásokat, melyeket manapság ne szenvedhetne el bármely más uniós tagállam. A részletes szakpolitikai elképzelések hiányából vagy kidolgozatlanságából fakadó bizonytalanságok másrészről azonban eltörpülnek azok mellett a szociális jellegű veszélyek mellett, amelyek egy stagnáló versenyképességű és továbbra is alacsony foglalkoztatással küszködő gazdaság lehetőségével és annak minden káros társadalmi következményével fenyegetnek. Az aktuális konvergenciapálya ugyanis a tervezett intézkedések, a fokozott pénzügyi nyomás alatt végrehajtott szerkezeti reformok és egy téves prekoncepciókon alapuló adóátalakítás mellett csak a legnagyobb szerencsével és a külső konjunktúra váratlan és rohamos javulásával vezethetne gyorsuló gazdasági növekedéshez és a foglalkoztatási viszonyok lényeges javulásához. Félő ezért, hogy a jelenlegi különutas gazdaságpolitika nem lesz képes megadni az országnak és a gazdaságnak a szükséges felzárkózási lökést, épp ellenkezőleg, könnyen lehet, hogy az alacsony potenciális növekedés és kirívóan rossz foglalkoztatási viszonyok mellett egy tipikus szegénységi csapda felé sodorja.