Még azelőtt megszüntetné a kormány a jóléti társadalmat Magyarországon, hogy egyáltalán létrejött volna. A munkaalapú társadalom szlogenje munkára kötelezést és rossz, alulfizetett munkákat jelent - ha jelent. Húsz év után a hazai jóléti politika kétségkívül változtatás után kiált, ám a jelenlegi beavatkozások csak fájdalmas üvöltéshez vezetnek. Lakner Zoltán elemzése.
A jövő elkezdődget
A rendszerváltás folyamata gazdasági válsággal járt együtt az 1980-1990-es évek fordulóján, pontosabban, a gazdasági és életszínvonal-válság maga volt a politikai rendszerváltás egyik fő kiváltó oka. Ezeknek az éveknek a biztonságvesztés az alapélménye, egyértelmű nyertesnek csak a társadalom kisebb része tekinthető. A szociálpolitika, mint szakma és mint intézményrendszer újraalapítása szempontjából mindez azt jelentette, hogy egy elhúzódó gazdasági válsághelyzetben kellett új szolgáltatásokat létrehozni, intézményeket felállítani, szakembereket képezni, jogosultságokat elismerni.
A gazdasági visszaesés e korszakában néhány év alatt másfél millió álláshely szűnt meg: nem csak ennyien lettek munkanélküliek, hanem ennyi kapu csapódott be a munkapiacról kikerülők háta mögött. Az 1990-es évek második felében, a konjunktúra idején az is bebizonyosodott, hogy a munkahelyek ilyen tömegben nem is pótlódnak vissza, s hogy a keletkező álláshelyek sok esetben nem is kompatibilisek a munkára várók képességeivel.
A stabil munkák világának vége szakadt – ami távolról sem csak magyarországi jelenség – és a bizonytalan ideig tartó, de inkább ideiglenes, bizonytalan díjazású munkák pótolták úgy-ahogy a háztartások kieső bevételeit. A gazdaság instabilitása, a munkára rakódó magas közterhek, az elkerülési stratégiák elterjedtsége és igen nagy részben a csak a legbizonytalanabb munkákhoz hozzáférő emberek kiszolgáltatottsága melegágyává vált a feketemunkának. S bár a feketén végzett munka nem támogatható, legfeljebb megérthető, az is világos, hogy az ilyen munkáknak nem a feketemunkás a fő nyertese, ha azokat az élethelyzeteket tekintjük, ahol a segély-közmunka-feketemunka-bevételhiány körforgásban zajlik az élet.
Ugyanez a forrásvidéke a rokkantnyugdíjas-problémának is. Nem túlzás azt állítani, hogy az 1990-es évek elejétől létezett egy hallgatólagos társadalmi szerződés, mely valahogy úgy szólt, hogy „ha nem tudok neked (stabilan és legálisan) munkát adni, akkor legálisan kiengedlek a munkapiacról”. Nyilván itt is visszaélések tömegét tudja mindenki felsorolni a közvetlen környezetéből, de alapvetően mégiscsak arról van szó, hogy a foglalkoztatás biztonságvesztése miatt nyíltak meg a kapuk és kiskapuk a rokkantosítás irányába. Ezt valaki vagy tudta lengőajtóként használni, vagy nem: vagyis az igen szerény járadékot vagy ki tudta pótolni (fekete) keresettel, vagy nem.
Összességében az 1990-es évek elején a foglalkoztatottság szintje drasztikusan csökkent, s előállt az a helyzet, hogy a közel teljes foglalkoztatáshoz képest pár év leforgása alatt bőven 60 százalék alá csökkent a munkaképes korú lakosság foglalkoztatási rátája.
Döntően ebből fakadnak a nyugdíjrendszer problémái is. Nyugdíjjárulékot fő szabály szerint a munkakeresetből vonnak le, következésképp, ha csökken a foglalkoztatottak száma, akkor a befizetők köre is szűkül. Ebből adódóan kevesebb ember pénzéből kell az ellátásokat finanszírozni, s ha ráadásul a munkapiacról eltűnők egy része a nyugdíjrendszerben tűnik fel, akkor a kevesebb embernek több ember járadékát kell kitermelnie. Ez abban az esetben lehetséges, ha a befizetők terhei növekednek. Talán nem kell külön ecsetelni, hogy az aktív kisebbségre kirótt terhek növelése milyen mértékben ássa alá a társadalmi szolidaritást, amely a szociálpolitikában nem csak egy szép eszme, hanem a cselekvést meghatározó alapelv is.
Az 1997-es magánnyugdíj-pénztári reform távlatosan kezelte a járulékhiány problémáját abban az értelemben, hogy az elképzelés szerint a jövő nyugdíjasai nem lennének (lettek volna) teljes mértékben kiszolgáltatva mások munkapiaci helyzetének: befizetésük egy része kizárólag attól függ(ött volna), hogy saját maguk milyen pályát futottak be. Ám fontos látni, hogy a kötelező magánpillér sem oldotta meg a mélyen fekvő problémát, ti. hogy mi történik azokkal a százezrekkel, akik kihullottak a (legális) munkapiacról, s feketemunkából vagy éppen szociális jövedelmekből élvén nincs esélyük arra, hogy időskorukra megtakarítást halmozzanak fel. Ezeknek az embereknek lényegében teljesen mindegy, hogy társadalombiztosítási járulékot, magán-nyugdíjpénztári tagdíjat vagy önkéntes nyugdíjpénztári díjat nem tudnak fizetni.
A magyar parlament 1991-ben elfogadott egy országgyűlési határozatot, amely szokatlan éleslátásról tanúskodott: olyan nyugdíjrendszer előkészítésére szólították fel a kormányt a képviselők, amelynek első pillére az állampolgári jogon (tehát nem járulékfizetésért cserébe) járó alapnyugdíj. Ennek célja és lényege az időskori szegénység enyhítése. Nyilvánvaló, hogy ennek a költségeit alaposan ki kellene számolni (és fedezni kell az adóbevételekből), ugyanakkor az is biztos, hogy ha egy társadalom egyik főproblémája a krónikus, évtizedekig (!) tartó foglalkoztatás-hiány, és közben az idősellátás alapja a járulékfizetés, akkor e társadalom végeredményben a tömeges időskori szegénységet kockáztatja. Márpedig, idős korban kisebb esély van arra, hogy akár illegális munkavállalással időről-időre javítgasson a helyzetén az érintett állampolgár. Az alapnyugdíjnak csak halvány mása az 1997-ben bevezetett időskori járadék – mely nem is járadék: egy segély megtévesztő elnevezéséről van szó csupán.Ide tartozik az is, hogy az elmúlt húsz évben összességében nem alakult ki igazán hatékony munkaügyi szolgáltatási rendszer. Ez nyilván nem azt jelenti, hogy a munkaügyi központok és kirendeltségek tevékenysége kivétel nélkül véve rossz. Ám azt lehet tudni a témára vonatkozó kutatásokból, hogy a munkaügyi szolgáltatásnak az a része, amely ténylegesen hozzásegíthetné a polgárt a munkához, illetve a munkavállalásra való alkalmassághoz, kevéssé hatékonyan működik. Ha az állam nagy összegeket költ adminisztrációra, valamint a munkapiaci igényekkel köszönőviszonyban sem lévő képzésekre, továbbá a munkapiacira történő beilleszkedést nem szolgáló közmunkákban „tárolja” az embereket, akkor igazából csak önfelmentést ad magának, emellett költi a pénzt valamire, ami ebben a formájában nem is hozhat eredményt. Ha van pazarlás a rendszerben, akkor ez az. Persze, az is munkahely-teremtés, ha az adminisztratív munkatársaknak van állásuk. Ám Európában léteznek olyan hatékony szolgáltatások, amelyek eredményesek: azzal igazolják saját létjogosultságukat, hogy a szolgáltatást igénybe vevők közül sokakat segítenek munkahelyhez.
Mindehhez nyilván szükséges olyan gazdaságpolitika is, amely megtalálja a munkahelyek gyarapításának lehetőségét, s olyan oktatási, képzési rendszer, amely illeszkedik a munkaügyi szisztémához. S akkor még nem is említettük a közösségi bérlakásszektor sajnálatos hazai elhalálozását, ami a munkavállalási céllal történő térbeli mobilitás egyik fő akadálya.
A jó szándék, meg a gyakorlat
A szociális szolgáltatások az 1980-es években kezdtek éledezni Magyarországon, intézményesítésükre az 1990-es években került sor. A szociális törvény (1993) és a gyermekvédelmi törvény (1997) sok jó szándékkal, s rosszabb-jobb megoldásokkal alakította ki a szociális szolgáltatások kereteit, működési módjukat.
A szociális törvény egyik legfontosabb alapelve a ma is sokat emlegetett szubszidiaritás, ami azt jelenti, hogy a problémát a keletkezés helyéhez legközelebb kell megoldani, s csak végső esetben emeljük magasabb szintre. Ez szorosan összefüggött azzal az alkotmányos felfogással, hogy a közösségek a maguk urai, ezért erős önkormányzatokat tarthatnak fenn. Hamar kiderült: ha az önkormányzatok nem kapnak (tarthatnak meg) elég pénzt, akkor nehezen tudják a rájuk ruházott funkciókat ellátni. A másik nagy baj, hogy bár a szegénység vagy a munkanélküliség gondja helyben jelentkezik – a szomszédom lesz munkanélküli –, ám egyáltalán nem biztos, hogy ennek az okai is helyben vannak, s főleg nem biztos, hogy a probléma helyben kezelhető.
Mindebből legalább két dolog következett. Az egyik, hogy összefüggő, nagy társadalmi problémák darabokra törtek és olyan szinteken kellett volna ellátni, megoldani őket, ahol erre esély se volt. A másik, hogy a megoldási módok, sőt, a megoldási szándékok is annyi felé aprózódtak, ahány önkormányzat csak van (most még) az országban. A kutatások szerint nem csupán a pénzforrások mennyisége, hanem az ezekkel kapcsolatos helyi politikai döntések is döntő befolyást gyakoroltak arra, hogy az egyes településeken az ellátásnak milyen szintje épült ki, kiépült-e egyáltalán minden törvényben kötelezővé tett szolgáltatás. Az állampolgár szempontjából ez azt jelenti, hogy eltérő és nehezen kiszámítható, mely juttatásokhoz vagy szolgáltatásokhoz férhet hozzá, s melyekhez nem.További gond, amire Ferge Zsuzsa már az 1990-es évek közepén, pár évvel a szociális törvény elfogadása után felhívta a figyelmet, hogy a szociális ellátórendszer segélyezés-központú. Ez akadályozza, hogy a szegény kiléphessen a szegénységből, hiszen a segély nem kilendít, ahhoz az összege is kevés, s maga az eszköz sem erre való. Célzott, jó minőségű szociális szolgáltatás, ehhez kapcsolódó munkaügyi és oktatási intézményrendszer kellene ahhoz, hogy ne a szegénységben tartsuk az érintetteket, hanem valóban segíthessünk nekik a kilépésben.
Ha ez nem lenne elég, Szalai Júlia saját kutatási alapján több tanulmányában megfogalmazta a múlt évtizedben, hogy bár az önkormányzati szintű segélyezési rendszer hivatalos céljai részben pozitívak voltak, a legnagyobb kézzelfogható eredménye mégis az volt, hogy létrejött egy százezernyi embert foglalkoztató segélyezési üzem. Aminek az a feladata, hogy más százezrek megélhetéshez való jogát és lehetőségét kiporciózza. Azt is hozzáteszi, hogy az erről szóló döntésekben gyakran tetten érhető a rasszizmus, a helyi személyes kapcsolatok hatása (nem az kap feltétlenül segélyt, aki a legszegényebb, hanem aki a leginkább simulékony az ügyintézővel – ez a „szubszidiaritás” másik oldala). Sőt, arról is ír, hogy a segélyrendszer sajátos irányítószerepet tölt be a feketemunka és a közmunka piacának szabályozásáéban.
Az eredmény megint csak az, hogy tízmilliárdos nagyságrendben költ pénzt az ország valamire anélkül, hogy akár csak esély lenne a hivatalosan deklarált pozitív célok elérésére. Még az is lehet, hogy az intézményrendszerben dolgozók mindannyian pontosan megfelelnek az elvárásoknak, ám hiába, ha maga a szisztéma rosszul kalibrált.
Demokrácia, deficit
Minden probléma ellenére a gyerekvédelmi törvény, a fogyatékossággal élő emberek esélyegyenlőségéről szóló törvény (1998), az antidiszkriminációs törvény (2003) vagy például a betegjogokat is tartalmazó egészségügyi törvény (1997) minőségi ugrást jelentett a szociális problémákkal, az ezekben résztvevő emberekkel kapcsolatos gondolkodásban. Nem kevesebbről van itt szó, mint a demokratizálódási folyamat kiterjesztéséről. Arról, hogy nem csak hatalommegosztással él az ember, hanem azzal is, hogy a mindennapi életben is érvényre juttathatja jogait, és kikényszerítheti, hogy állampolgárként bánjanak vele.
Ezek a demokratikus elvek pontosan annyira terjedtek el a magyar társadalomban és az érintett ellátórendszerekben, amennyire az alkotmányosság alapelvei a politikai osztály körében. Úgy is mondhatnánk: amennyire az köztes Európában szokás. Sokan vannak, akik értik és alkalmazzák ezeket az elveket, de általánossá nem váltak és iszonyatos harc folyik minden egyes újabb lépés megtételekor.
A magyar szociálpolitika sokkal hatásosabb és hatékonyabb működést mutatna, ha ezek a 21. századhoz illeszkedő alapelvek nagyobb mértékben érvényesülnének. Több embernek lehetne valóban segíteni, oly mértékben, hogy aztán nem is szorulnának többé segítségre. Másokat pedig – mert az illúzió, hogy mindenkit aktiválni lehet – emberségesen, méltóságukat megőrizve lehetne szolgáltatásokban részesíteni. Nem a demokratizálással volt tehát a baj az elmúlt húsz évben – lásd még a „politikai korrektség” divatos szidalmazását – hanem a teljes társadalmi és intézményi demokratizálás hiányával.
E problémákat a témával foglalkozó, ebben dolgozó szakemberek észlelték, s történtek lépések annak érdekében, hogy a demokrácia-deficit enyhüljön. Ám a szociális törvény megújítására tett 2003-as kísérlet (SZOLID projekt), vagy éppen a 2005-ös telepfelszámolási program jóval töredékesebb és kevesebb eredményt hozott a megcélzottnál. A gyerekszegénység visszaszorítását célzó nemzeti program a 2005-ös ígéretes start után folytatólagos pénzhiányban szenvedett, s ma már végóráit éli. Nem elég mindig azt mondani, hogy elfogyott a pénz. Helyesebb, ha úgy fogalmazunk: a politikai érdeklődés fogyott el, mert a kormányok nem érezték át, mennyi elvi és gyakorlati pozitívumot hozhatnának ezek a reformkísérletek, és ezért nem adtak pénzt.
A rendszerszintű beavatkozás helyett arra jutott idő és figyelem, hogy a segélyekhez való hozzájutás feltételeit több hullámban szigorítsák. Tausz Katalin a Segélyezés Abszurdisztánban című munkájában bemutatja, milyen döbbenetes gyakorisággal nyúltak bele a szociális törvénybe az 1990-es és a 2000-es években, s tendenciává mindinkább a szigorítás vált. A 2006 utáni megszorítás, majd a 2008-ban kipattanó gazdasági világválság hatásaként a szociális problémák egyre nehezebben kezelhetővé váltak. Mivel a pártpolitika folytonos cselekvéskényszert is jelent, a politikusoknak produkálni kellett valamit. A „produktum” pedig valahogy így írható le: ha nem tudsz rajtuk segíteni, hibáztasd őket; ezzel megmagyarázhatod a saját kudarcod, és még spórolhatsz is, hiszen az aktív adófizetők és szavazók többsége nem bánja, ha pénzt veszel el a bűnbaktól. Sőt, meg is dicsérnek érte, hiszen e bizonytalan körülmények között mindenki félti a másiktól, amije van.
Ha a politika erre az érzületre még rá is játszik, akkor olyan célt tud maga elé tűzni, amelynek teljesítésére végre képes is lehet. Ettől kezdve már arról szól a verseny, ki tud többet tenni a szegények ellen, ahelyett, hogy a szegénység ellen dolgozna.
Minden út a közmunkához vezet
A demokratizálás és a szociális ellátórendszer modernizálásának útján bemutatott oldalazás és hátralépegetés évei után 2010-től ezen az úton határozottan meg is fordultunk.
A Széll Kálmán Terv tudatosan és tervezetten visszafogja nem csak a passzív munkapiaci eszközök büdzséjét, hanem az aktív eszközökét is. Eddig tehát nem vagy nem mindig jól költötték el például az átképzési pénzeket, ám eztán 90 milliárddal kevesebb jut erre a célra – úgy, hogy senki nem számolta ki, a lenyesett hatalmas összeg mire lett volna alkalmas. A kormány ellenben vakon hisz a közmunkaprogramokban, amelyekről pedig rengeteg (gyakran közpénzen megrendelt) tanulmány, felmérés, kutatás bizonyítja: nem segítenek hozzá a nyílt munkapiacon történő elhelyezkedéshez. Igaz, amennyiben nem is ez a cél, hanem pusztán az, hogy a közmunkások megjelenjenek a foglalkoztatási statisztikában, akkor le lehet mondani az integrálásukról és létre lehet hozni egy hatalmas külön szegmenst a számukra. Így a magyar modell lényegévé válik, hogy az állam nemhogy küzdene a munkapiac szegmentálódásának káros társadalmi hatásai ellen, de ő maga darabolja tovább az álláshelyek piacát és a munkavállalók, munkakeresők társadalmát.
Rövidebb lesz az álláskeresési járadék időszaka is, holott a munkakeresés eredményessége érdekében az állam nem tesz semmit. Erősödik viszont a segélyért munka elve – és itt már vissza is kanyarodtunk a közmunkához. A közmunkások úgy kapnak a munkáért kisebb összeget a nyílt munkapiacon elérhetőnél, hogy nincs esélyük a nyílt munkapiacra bejutni. Ajtók záródnak, avagy minden út a közmunkához vezet. A munkanélküli szegények dolgoztatott szegényekké válnak, és munkájuk, "bérük" olyan, amely nem segít nekik kikerülni a szegénységből. A másik trend a transzferjövedelmek természetbeni kifizetése felé történő elmozdulás. Ez évek óta egyre népszerűbbé váló követelés, és már az előző kormányok se tudtak ellenállni a kísértésnek. Ez azt hozza magával, hogy az a szociális munkás, akinek feladata lenne, hogy képessé tegye az önálló és viszonylag problémamentes életre a szolgáltatást igénybe vevő állampolgárt, a gyakorlatban a családi kassza gazdájává, ily módon hatósági személlyé válik. Nem szólva arról, hogy ha másvalaki osztja be a háztartás pénzét, az inkább vezet fokozott függéshez, mint az önálló döntésekre való alkalmassághoz (ha egyáltalán valóban alkalmassági probléma a kiindulópont). Ráadásul, a természetbeni segély nem zárja ki az uzsora lehetőségét (simán létrejöhet a termékek vagy voucher-ek másodlagos piaca). Az állam úgy véli: a minisztériumban vagy a polgármesteri (járási?) hivatalban pontosabban eldöntik, mire van szükségük az állampolgároknak a megélhetéshez, mint a háztartásokban. Figyelem: itt hirtelen megszűnik a szubszidiaritás. Nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy ezzel az állam és polgárai közötti érintkezés autokrata és paternalista hagyományai nyernek ismét teret.
A sor folytatható: a gyerekszegénység elleni program teljes szétverése, a munkajogi védelmek felszámolása, a szociális jogokból történő visszalépés (lásd az új alaptörvényt a területileg illetékes asztalkán), vagy éppen a hajléktalanok és kukázók ellen indított hadjárat mind-mind az állampolgáriság elvéből történő visszalépést jelentik.
Nyugdíjba küldött nyugdíjrendszer
A kormány az Alkotmánybíróság kikapcsolásával – vagyis az alkotmányellenesség nyílt beismerésével – elvette a magán-nyugdíjpénztárak (mnyp) vagyonát és a társadalombiztosítási nyugdíj elvesztésének fenyegetésével átterelte az mnyp-tagok 97 százalékát a tisztán tb-alapú rendszerbe. Lehet kizárólag tb-pillér a hazában, ez is egy megoldás. Ám ezen az úton biztos nem lett volna szabad ezt elérni.
Az e témában fentebb írtaknak megfelelően pedig még mindig nem vagyunk kint a vízből: a foglalkoztatási problémát kellene először megoldani, máskülönben továbbra is mindegy milyen járulék vagy díj az, amit nem tud fizetni az állás híján lévő polgár. Hacsak azt nem gondolja a kormány, hogy a közmunka díjazása után fizetett járulékkal rendezte a helyzetet – és nagyon úgy néz ki, hogy ezt gondolja. Meg azt is, hogy tényleg lesz 300-500 ezer embernek közmunkája. Annál is inkább ezt kell gondolnia, mert a kormány gazdaság- és költségvetési politikája nem látszik segíteni a munkahelyek spontán szaporodását, tehát vagy közmunka lesz vagy szinte semmi.
Nem mellesleg, jelenleg nincs is nyugdíjrendszer: a második pillér kidöntését követően egyelőre nem volt idő dönteni arról, hogyan is nézzen ki az átalakuló első pillér.
Szerény tanulság
Amilyen következetesen érvelt – Csigó Péter kiváló 1997-es tanulmánya alapján – az akkori ellenzék a Bokros-csomag idején a humán erőforrások megőrzésének szükségessége mellett a makrogazdasági logikával szemben, annyira nagy most a forráskivonás a humán ágazatokból. Nem csupán a szociálisból, hanem a sok szállal ide kötődő oktatásból, egészségügyből, kultúrából is. Csend, rend, fegyelem van – tényleges segítség nincs. A rendpárti szegénypolitika adminisztrálja és kontrollálja a szegényeket, de a szegénységet nem számolja fel, a szegénységi küszöb feletti világba vezető utakat nem tartja karban. Nem a szegénység okait kutatja, hanem a jelenlegi egyenlőtlenségi viszonyok stabilizálásának és intézményesítésének lehetőségeit keresi.
A szociális szakmát értő, annak demokratikus elveit eredményesen alkalmazni képes szakemberek háttérbe szorulnak. Ha eddig felemás eredménnyel küzdöttek egy statikus és rossz hagyományokat ápoló intézményi struktúra ellen, akkor most a küzdelem eszközeit is egyre gyakrabban elveszik tőlük, legyenek azok pénzforrások vagy jogszabályok.
Közben a társadalom a rendszerváltás, a Bokros-csomag és a 2006-2009-es megszorítási hullám utáni negyedik nagy biztonságvesztési élményét éli át. A szegényedés, valamint a kiszolgáltatottság és a szegénységben ragadás veszélye újra fokozottan jelen vannak, és alig van esély küzdeni ellenük. A kormány a jóléti funkciókon – és azokat igénybe vevő átlagos és rosszabb helyzetűek ellátásain – spórol, másfelől viszont olyan elosztást valósít meg az adórendszeren keresztül, ami kifejezetten a magasabb jövedelműeket segíti.
Mindebből talán azt lehet megtanulni, hogy a jóléti politikák nem koloncként lógnak a gazdaság és a költségvetés nyakán. Olyan eszközök ezek, amelyeket lehet(ne) úgy használni, hogy azok a gazdaság erőforrásait gyarapítsák, rugalmasságát fokozzák. Képzettebb, testileg és mentálisan egészségesebb, önálló gondolkodású, kreatív polgárok rugalmasabban alkalmazkodhatnának a világban zajló változásokhoz. Egy elgyötört, kiszolgáltatott társadalom könnyebben irányíthatónak tűnik, csak éppen mindez permanens válsághoz, valamint kiszámíthatatlan politikai, társadalmi, gazdasági történések sorához vezethet.
