Az új Alaptörvény elfogadását követően a Belügyminisztérium közzétette és egyeztetésre bocsátotta az önkormányzatokra vonatkozó törvény szabályozási koncepcióját, amelynek egyik központi eleme a fővárosi rendszer megújítása. A terv azonnal politikai viták kereszttüzébe került: a fővárosi ellenzék legnagyobb frakciójának vezetője azt a fővárosi demokrácia végének nevezte. Abban mind a politikusok, mind a településfejlesztési, mind a közigazgatási szakértők, mind pedig a polgárok nagy része egyetért, változtatni kell a fővárosi önkormányzati rendszeren, ám kormányzó pártszövetség napvilágra került terveit övező vitákból ismét csak az látszik, hogy a mindennapi élet racionalitásánál fontosabbak az aktuálpolitikai érdekek.

Új alkotmány-os alapok

A reformelképzelések nem derült égből villámcsapásként érkeztek. A (még) hatályos Alkotmány helyi önkormányzatokkal foglalkozó fejezete kimondja, hogy a Magyar Köztársaság területe községekre, városokra, a fővárosra és kerületeire, valamint megyékre tagolódik, ezek lakosait pedig megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog. Ebből a szabályból következett, hogy ezekben a területi egységekben önkormányzatokat kell alakítani.

Ezzel szemben az új alaptörvény általános rendelkezései között az szerepel, hogy Magyarország területe községekre, városokra és megyékre tagolódik, s hogy a városokban kerületek alakíthatók, illetve hiányzik az a szabály, amely minden település számára biztosítaná a helyi önkormányzás jogát. Ebből két következtetést lehet levonni: 1. nem kötelező minden területi egységben önkormányzatot alakítani, 2. a városokban a kerület alakítása csak lehetőség, ezért még a fővárosban sincs alkotmányos kényszer a létrehozásukra.

Jövő év elejétől így a törvényalkotónak széles mozgástere van abban, hogy az önkormányzatokról szóló sarkalatos törvényben milyen módon alakítsa ki a budapesti közigazgatási és önkormányzati rendszert.

Az egységes fővárostól 23 kicsi köztársaságig

Az 1873-ban kialakított főváros egységes, de a mainál lényegesen kisebb város volt: számos mai külső kerület önálló településként működött. A polgárokkal való könnyebb kapcsolattartás érdekében az egységes fővároson belül ugyan 10 kerületet kialakítottak, ezek azonban nem rendelkeztek önálló önkormányzatisággal, csak a főváros területi „ügynökségei”, elöljáróságai voltak. Az 1873-as rendszer lényegét tekintve egészen 1950-ig fennmaradt.

Az 1873-as rendszert azonban a huszadik század harmincas éveitől számos kritika érte, egyre többen fogalmazták meg a peremtelepüléseket is magában foglaló Nagy-Budapest kialakításának igényét. Erre végül 1950-ben, a tanácsrendszer kiépítésével került sor. Az agglomeráció egyes településeinek Budapesthez csatolásával 22-re nőtt a kerületek száma, amelyekben tanácsokat állítottak fel. Ezek feladatköre ugyan széles volt, de teljes mértékben a főváros alá rendelten működtek.

A rendszerváltáskor – részben a demokratikus düh miatt, részben pedig az ellenzéki fővárosi önkormányzat meggyengítésének szándékával – a fővárosi törvény a kerületeket nagy önállósággal ruházta fel: gyakorlatilag a fővárost 23 kicsi város laza együttműködési keretévé alakította. Az utolsó jelentősebb változtatásra 1994-ben került sor, amikor kis mértékben ugyan, de megerősítették a fővárost a kerületekkel szemben.

Ennek a rendszernek a hátulütőit mindannyian ismerjük: egy utca két oldalán más-más parkolási rendszer működik, az egyes közszolgáltató intézmények fenntartása nem hatékony, az útfelújítások következetlenek. Mind a településfejlesztési, mind a közigazgatási szakértők, mind pedig a polgárok nagy része egyetért abban, változtatni kell a fővárosi önkormányzati rendszeren.

Nincs új felfedezés, csak nem olvasott irodalom

A Belügyminisztérium koncepciójának három változata a korábbi szabályozásra és a nemzetközi példákra épít, ám mindegyik közös vonása, hogy a fővárost egységes településként tételezi, az önkormányzati rendszert pedig ehhez a kiinduló feltételezéshez igazítaná. A BM javaslatának „A” változata gyakorlatilag helyreállítaná az 1950 előtti állapotot: a főváros mint egységes település rendelkezne önkormányzatisággal, a kerületek pedig elöljáróságként működnének. A „B” verzió a jelenlegi rendszer kisebb módosításával egyes hatásköröket átadna a fővárosnak, azonban fenntartaná a 23 kerületi és egy fővárosi önkormányzat tagolt rendszerét. A „C” változat a Nyugat-Európában jelentős sikereket elérő city-koncepció átvételét jelentené, ebben a belső kerületek egységes önkormányzatot alkotnának, míg a külső kerületek megőrizhetnének egyfajta önállóságot.

A tervezetben egy nemzetközileg ismert elképzelés nem szerepel: az agglomerációt is magában foglaló főváros („communidad de Budapest” vagy „Île d’ Hongrie”) modellje. Igazgatási és gazdasági szempontból pedig egyaránt az lenne a legésszerűbb, ha a city-koncepciót ötvöznénk az agglomerációval kialakított integráció gondolatával. Ebben a megoldásban a belső kerületek egységes cityvé olvadnának össze, a külső kerületek és az agglomeráció települései viszonylagos önállósággal bírnának, de a mai főváros és vonáskörzete együttesen alkotná a középszintű önkormányzatot. Így biztosítható lenne, hogy a közösségi közlekedés, a középiskolák fenntartása vagy a területfejlesztés szempontjából a központi régió egységes egészként, megfelelő demokratikus felhatalmazással legyen igazgatható. Mert az valóban nem járja, hogy a budaörsi gyerekek nagy része – egy roppant bonyolult finanszírozási rendszer segítségével – budapesti gimnáziumba jár, miközben a szüleik nem szólhatnak bele a fenntartó önkormányzat megválasztásába. Ésszerűtlen, hogy a BKV az agglomeráció közösségi közlekedésének működtetésében intenzíven közreműködik, de ezt átláthatatlan polgári jogi szerződések alapján teszi. Nem mellesleg, ez a szabályozás azt is biztosítaná, hogy Pest megye kevésbé fejlett déli és keleti része 2013 után is hozzáférhessen az uniós fejlesztési forrásokhoz.

A józan ész vagy a politikai ellentmondás logikája

A koncepcióval kapcsolatban körvonalazódó vitákból ismét csak az látszik, hogy a mindennapi élet racionalitásánál fontosabbak az aktuálpolitikai érdekek. Senki sem vitatja, hogy a jelenlegi szabályozásban a főváros túlzottan gyenge, annak megerősítésére szükség van. Az eddigi európai tapasztalatok alapján a city-rendszer és az egységes, agglomerációt is magában foglaló főváros lehetséges sikerei is nyilvánvalóak.

Az átalakítás politikai feltételeit azonban az elmúlt húsz év tapasztalatai alapján roppant nehéz megteremteni. A kerületek (politikai színezettől függetlenül) sokkal több politikusnak adnak megélhetést, mint a főváros, így minden, a kerületeket érintő hatáskör-csökkentés, netán megszüntetés éles politikai ellenállást vált ki. Akárcsak a belső kerületek összevonása is egy sor önkormányzati képviselő vagy külsős bizottsági tag egzisztenciáját veszélyeztetné. Ráadásul a főpolgármester – az 1994 és 2010 közötti időszakhoz hasonlóan – a nagy kormánypártnál viszonylag gyenge pozíciókkal rendelkezik: ahogyan a kerületi szocialista polgármesterek ellenálltak a Demszky Gábor vezette főváros megerősítésének, úgy próbálják megakadályozni most a fideszes kerületi polgármesterek a főváros és ezzel Tarlós István hatáskörének bővítését.

Kérdés, hogy a jelen helyzetben, kétharmados többség birtokában képesek-e átlépni a napi politikai érdekek „tűfokán”?

Az Országgyűlés kormánypárti többsége április 18-án megszavazta Magyarország Alaptörvényét. E sorok írója – sokakkal együtt – korábban hosszasan kritizálta az alkotmánytervezetet. Az elfogadás után azonban már nem az a kérdés, hogy elég jó-e a normaszöveg ahhoz, hogy a következő évtizedekben a társadalmi együttélés alapja legyen, sokkal inkább az, hogy okoz-e konkrét bajt az új alkotmány, és ha igen, miként lehet azt elhárítani.

Lássuk világosan: minden szimbolikus kérdés és elfogadhatatlan, hatalmi szempontú átalakítás ellenére a Fidesz-KDNP által elfogadott alkotmány megőrizte az 1989/90-ben kialakított közjogi szerkezetet. Ezen pedig az ellenzék demokratikus pártjai sem kívánnak változtatni. A Fidesz alkotmányozásával szembeni ellen-alkotmányozás terve ezért éppúgy a politikai kommunikáció körébe tartozik, mint a most elfogadott alaptörvény megalkotása. Ráadásul mind közjogilag, mind politikailag veszélyes forgatókönyv: a permanens alkotmányozás fenntartásával tovább destabilizálhatja a jogállamot, miközben a választók számára sem tud a legyőzni akaráson túlmutató célokat felmutatni.

Mindez persze nem jelenti azt, hogy változatlan formában kellene hosszú távon tudomásul venni az új alkotmányt: világosan azonosítani kell a változtatásra szoruló pontokat, majd számba kell venni azokat a politikai lehetőségeket, amelyek lehetővé teszik a korrekció elvégzését.

1. A szimbolikus ügyek

Az alaptörvény normaszövege, de főként preambuluma hemzseg az olyan mondatoktól, amelyek történelmileg hamisak, jogilag nem állják meg a helyüket vagy éppen elfogadhatatlanok a politikai közösségnek a szűken vett jobboldali törzsközönségen kívüli része számára.

Mégis, ezek a szimbolikus ügyek kevés vizet zavarnak, jogi szempontból nagy valószínűséggel nem következik belőlük semmi. Egyébként is, az alaptörvény csak az adott társadalom normái között, az alkotmánybírósági értelmezés és a politikai gyakorlat szerint tud érvényesülni. Hiába írná elő az alkotmány, hogy a buddhizmus államvallás Magyarországon: ez a rendelkezés halott mondat maradna, hiszen azt a honpolgárok nem fogadnák el. Minden bizonnyal ez fog történni a nemzeti hitvallás legtöbb vitatott mondatával is.

Ha feltételezzük, hogy a baloldal belátható időn belül (az új választási rendszerben meg különösen) nem jut alkotmányozó többséghez, az alaptörvény korrekciójában a jobboldallal meg kell egyeznie. Nehéz elképzelni olyan helyzetet, amikor a mostani kormánypártok a 2011-es alkotmányozás számukra legfontosabb eleméből, e szimbolikus ügyekből engednének. Mivel egyébként számos más, módosításra váró, de érdemi kérdés is felvetődik az alaptörvény korrekciója kapcsán, azokban inkább érdemes megegyezni a jobboldal erőivel, mint a gyakorlati jelentőséggel nem bíró, szimbolikus ügyekben.

2. A kétharmados törvények

Az új alkotmány a parlamentarizmus elveivel élesen ellentétesen olyan kérdéseket is minősített többséggel enged csak szabályozni, amelyek pedig a mindenkori kormány felelősségi körébe tartoznak. Ilyen kérdés a közteherviselés, a nyugdíjrendszer, a családtámogatás vagy az állami vagyonnal való gazdálkodás. Ma még nem tudjuk, milyen mélységben fogja ezeket az ügyeket kétharmados törvény szabályozni. Félelmeink ugyanakkor lehetnek: mi más célja lett volna a kormánypártoknak ezzel a világviszonylatban is példátlan kétharmados követelménnyel, ha nem az, hogy a jelenlegi koalíció gazdaság- és társadalompolitikáját megváltoztathatatlanná tegye. A rendszerváltás egyik lényegi követelése volt, hogy a polgárok leválthassák a hatalom gyakorlóit, és a választáson teret nyithassanak egy másik programot, új elképzeléseket megvalósítani akaró politikai erőknek. A felsorolt ügyekben a kétharmados többség előírása ezzel a követelménnyel ellentétes, hiszen ha egy párt el is nyeri a választók bizalmát, mégsem tudja elképzeléseit az ellenzék egyetértése nélkül megvalósítani.

Ugyancsak kétharmados többséghez köti az új alkotmány a Magyar Energia Hivatal, a hírközlési szabályozó hatóság vagy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletére vonatkozó törvényeket. Ezek olyan, a mindenkori kormány közpolitikáját végrehajtó szervek, amelyek ugyan bizonyos fokú autonómiát élveznek, de tevékenységükért egyértelműen a mindenkori kormányt terheli a felelősség. Nélkülük a választók bizalmából hatalmat gyakorló kormány béna kacsa tud lenni: hiába vannak energetikai elképzelései egy miniszternek, ha azokat nem tudja megvalósítani, mert az Energia Hivatal tőle független – és a választóknak sem felelős.

A kétharmados tárgyköröket mindenképpen szűkíteni kell, mert enélkül az ország kormányozhatatlanná válhat.

3. A Költségvetési Tanács

A legtöbb indulatot talán az váltotta ki az alaptörvénnyel kapcsolatban, hogy a 2013 után a jobboldal által dominált Költségvetési Tanács egyetértési jogot kapott a költségvetési törvény megalkotásához, elfogadott költségvetés hiányában pedig az államfő feloszlathatja a parlamentet.

A magam részéről ebben ilyen jelentős problémát nem látok. 2001 óta számos alkalommal bebizonyosodott, hogy – politikai színezettől függetlenül – a fenntartható költségvetési pálya kialakítását a parlamentarizmus nem tudta biztosítani. 2002-ben a ciklus elején egy fenntarthatatlanságra vezető jóléti intézkedéssorozattal indított a baloldali kormány, 2010-ben pedig olyan mértékű bevételcsökkentést iktatott törvénybe a jobboldali koalíció, ami jó eséllyel az egész ciklusban költségvetési vergődést fog okozni. 

Ez a helyzet kísértetiesen emlékeztet a múlt század hetvenes éveire, amikor az árstabilitás garantálására nem látták többé képesnek a politikusokból álló kormányokat. A válasz erre a független monetáris politikát folytató jegybankok létrehozása volt, ami a demokratikus legitimáció szempontjából legalább annyira problematikus, mint a költségvetés-alkotási jog korlátozása – mégis, mára teljesen elfogadottá vált.

Fontos persze, hogy a Költségvetési Tanács kiszámíthatóan, a mindenkori kormány számára előre jelezhetően végezze tevékenységét. Nem fordulhat például elő, hogy az Európai Unió előrejelzésétől vagy a piaci konszenzustól teljesen eltérő növekedési vagy inflációs adattal számoljon akkor, amikor az egyetértési jogát gyakorolja. Ez a finomhangolás törvényi szinten egyszerű többséggel elvégezhető, így kizárható az, hogy a Tanács visszaélésszerűen gyakorolja a hatásköreit.

4. A független alkotmányos intézmények

Az alkotmány lehetővé teszi, hogy lényegében az összes fontos független alkotmányos intézmény élére hosszú időre a jelenlegi kormánykoalíció nevezzen ki vagy válasszon meg tisztségviselőt.

A kizárólag ellenőrzési hatáskörrel bíró szervezetek esetében ezzel nagy gond nincsen. Az Állami Számvevőszék vagy az ombudsman a kormányzást nem nehezíti a jelentéseivel, egy valamirevaló kormánynak pedig meg kell tudnia védeni magát, ha politikai okokból kritizálják ezek a szervek.

Az igazságszolgáltatás esetében már nehezebb a helyzet. Egy kormányváltás után a legfőbb ügyésszel nem az lehet a probléma, hogy indokolatlanul folytat eljárásokat, hanem az, ha nem indítja meg azokat. Azt pedig nagyon könnyen mondhatja, hogy a bizonyítékok nem elegendőek, vagy egyes nyomozati cselekmények lefolytatását nem látja indokoltnak. Az ügyészségi szervezetet egy leendő, egyszerű többségre támaszkodó kormány nem tudja érinteni, de a büntetőeljárás szabályainak módosításával gátat tud szabni az ügyészség esetleges visszaéléseinek. Nem kérdés, hogy ezt meg kell tennie.

A bíróságok esetében nem látunk még tisztán. A bírák mindenesetre egy meglehetősen zárt és jó önérdek-érvényesítő hivatásrendként működtek eddig, akik rendszerszerű politikai elfogultságnak nem adták jelét. Nem zárhatjuk ki, hogy az aktuális hatalmi szerkezetre fél szemmel figyelni fog egy-egy bírósági vezető. De ez mindig csak a pillanatnyi helyzetre, hiszen hosszú távú karrierje nem függ a politikai jobboldaltól. Ez viszont nem jelent olyan mértékű veszélyt a bíróságok független működésére, ami megoldhatatlan feladatot jelentene az ország kormányzásában.

Az Alkotmánybíróság esetében bármennyire kényelmes lenne egy leendő kormánynak a hatáskörcsonkítás fenntartása, elvi alapon nem tehet le arról, hogy a teljes törvénymegsemmisítési jogkör visszaállítását kezdeményezze. Azt pedig nehéz elképzelni, hogy egy leendő ellenzék ennek ellenállva a saját pozícióját akarná gyengíteni.

*     *     *

Az új alaptörvénnyel együtt lehet élni, ha a kormányzati működéshez szükséges korrekciók elvégezhetőek rajta, illetve törvényi szinten megteremthetőek azok a garanciák, amelyek a visszaélésszerű magatartásokat ki tudják zárni. A korrekcióban, bármilyen furcsán hangzik most, a jobboldal is érdekelt lesz, legalább két okból.

Egyrészt a kétharmados törvények széles köre azt eredményezi, hogy az ellenzéknek felelősséget kell viselnie az adópolitikáért vagy az energiaügyekért, mindezt anélkül, hogy a kormányzati hatalomból részesedni tudna. Egy kicsit is racionálisan működő ellenzék ettől a fél-kormánypárti szereptől menekülni fog.

Másrészt a tervezett önkormányzati átalakítások jelentős centralizációt irányoznak elő: egy sor fontos önkormányzati feladat átkerül majd az állami szervekhez, a helyhatóságok gazdálkodását pedig béklyókba készül kötni a kormányzat. Egy majdani ellenzéki jobboldal polgármesterei számára nagyon fontos lesz, hogy a korábbi hatáskörüket és a gazdálkodási szabadságukat visszakapják. Ezek a polgármesterek mindent meg is tesznek majd azért, hogy a pártjuk megegyezzen ebben a leendő kormánypártokkal.

Lesz tehát érdek a korrekcióra, ezért nem álforradalmi megoldásokban, hanem okos kompromisszumokban kell gondolkodni. Pragmatikus, a gyakorlati problémákra koncentráló alkotmánymódosításra lesz szükség, nem pedig az ideológiai viták folytatására. Az utóbbiak nem kecsegtetnek sok eredménnyel, márpedig a választók nem azt várják el a kormányoktól, hogy számukra érthetetlen közjogi kérdések miatt folytassanak hosszas háborúskodást. Az alaptörvény korrekciójára szükség van, de elegendő lenne már az is, ha az alkotmány lehetővé tenné, hogy a kormány az ország valódi problémáival tudjon foglalkozni.

Az írás hosszabb változata elérhető az Alapítvány honlapján.