Az Országgyűlés kormánypárti többsége április 18-án megszavazta Magyarország Alaptörvényét. E sorok írója – sokakkal együtt – korábban hosszasan kritizálta az alkotmánytervezetet. Az elfogadás után azonban már nem az a kérdés, hogy elég jó-e a normaszöveg ahhoz, hogy a következő évtizedekben a társadalmi együttélés alapja legyen, sokkal inkább az, hogy okoz-e konkrét bajt az új alkotmány, és ha igen, miként lehet azt elhárítani.

Lássuk világosan: minden szimbolikus kérdés és elfogadhatatlan, hatalmi szempontú átalakítás ellenére a Fidesz-KDNP által elfogadott alkotmány megőrizte az 1989/90-ben kialakított közjogi szerkezetet. Ezen pedig az ellenzék demokratikus pártjai sem kívánnak változtatni. A Fidesz alkotmányozásával szembeni ellen-alkotmányozás terve ezért éppúgy a politikai kommunikáció körébe tartozik, mint a most elfogadott alaptörvény megalkotása. Ráadásul mind közjogilag, mind politikailag veszélyes forgatókönyv: a permanens alkotmányozás fenntartásával tovább destabilizálhatja a jogállamot, miközben a választók számára sem tud a legyőzni akaráson túlmutató célokat felmutatni.

Mindez persze nem jelenti azt, hogy változatlan formában kellene hosszú távon tudomásul venni az új alkotmányt: világosan azonosítani kell a változtatásra szoruló pontokat, majd számba kell venni azokat a politikai lehetőségeket, amelyek lehetővé teszik a korrekció elvégzését.

1. A szimbolikus ügyek

Az alaptörvény normaszövege, de főként preambuluma hemzseg az olyan mondatoktól, amelyek történelmileg hamisak, jogilag nem állják meg a helyüket vagy éppen elfogadhatatlanok a politikai közösségnek a szűken vett jobboldali törzsközönségen kívüli része számára.

Mégis, ezek a szimbolikus ügyek kevés vizet zavarnak, jogi szempontból nagy valószínűséggel nem következik belőlük semmi. Egyébként is, az alaptörvény csak az adott társadalom normái között, az alkotmánybírósági értelmezés és a politikai gyakorlat szerint tud érvényesülni. Hiába írná elő az alkotmány, hogy a buddhizmus államvallás Magyarországon: ez a rendelkezés halott mondat maradna, hiszen azt a honpolgárok nem fogadnák el. Minden bizonnyal ez fog történni a nemzeti hitvallás legtöbb vitatott mondatával is.

Ha feltételezzük, hogy a baloldal belátható időn belül (az új választási rendszerben meg különösen) nem jut alkotmányozó többséghez, az alaptörvény korrekciójában a jobboldallal meg kell egyeznie. Nehéz elképzelni olyan helyzetet, amikor a mostani kormánypártok a 2011-es alkotmányozás számukra legfontosabb eleméből, e szimbolikus ügyekből engednének. Mivel egyébként számos más, módosításra váró, de érdemi kérdés is felvetődik az alaptörvény korrekciója kapcsán, azokban inkább érdemes megegyezni a jobboldal erőivel, mint a gyakorlati jelentőséggel nem bíró, szimbolikus ügyekben.

2. A kétharmados törvények

Az új alkotmány a parlamentarizmus elveivel élesen ellentétesen olyan kérdéseket is minősített többséggel enged csak szabályozni, amelyek pedig a mindenkori kormány felelősségi körébe tartoznak. Ilyen kérdés a közteherviselés, a nyugdíjrendszer, a családtámogatás vagy az állami vagyonnal való gazdálkodás. Ma még nem tudjuk, milyen mélységben fogja ezeket az ügyeket kétharmados törvény szabályozni. Félelmeink ugyanakkor lehetnek: mi más célja lett volna a kormánypártoknak ezzel a világviszonylatban is példátlan kétharmados követelménnyel, ha nem az, hogy a jelenlegi koalíció gazdaság- és társadalompolitikáját megváltoztathatatlanná tegye. A rendszerváltás egyik lényegi követelése volt, hogy a polgárok leválthassák a hatalom gyakorlóit, és a választáson teret nyithassanak egy másik programot, új elképzeléseket megvalósítani akaró politikai erőknek. A felsorolt ügyekben a kétharmados többség előírása ezzel a követelménnyel ellentétes, hiszen ha egy párt el is nyeri a választók bizalmát, mégsem tudja elképzeléseit az ellenzék egyetértése nélkül megvalósítani.

Ugyancsak kétharmados többséghez köti az új alkotmány a Magyar Energia Hivatal, a hírközlési szabályozó hatóság vagy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletére vonatkozó törvényeket. Ezek olyan, a mindenkori kormány közpolitikáját végrehajtó szervek, amelyek ugyan bizonyos fokú autonómiát élveznek, de tevékenységükért egyértelműen a mindenkori kormányt terheli a felelősség. Nélkülük a választók bizalmából hatalmat gyakorló kormány béna kacsa tud lenni: hiába vannak energetikai elképzelései egy miniszternek, ha azokat nem tudja megvalósítani, mert az Energia Hivatal tőle független – és a választóknak sem felelős.

A kétharmados tárgyköröket mindenképpen szűkíteni kell, mert enélkül az ország kormányozhatatlanná válhat.

3. A Költségvetési Tanács

A legtöbb indulatot talán az váltotta ki az alaptörvénnyel kapcsolatban, hogy a 2013 után a jobboldal által dominált Költségvetési Tanács egyetértési jogot kapott a költségvetési törvény megalkotásához, elfogadott költségvetés hiányában pedig az államfő feloszlathatja a parlamentet.

A magam részéről ebben ilyen jelentős problémát nem látok. 2001 óta számos alkalommal bebizonyosodott, hogy – politikai színezettől függetlenül – a fenntartható költségvetési pálya kialakítását a parlamentarizmus nem tudta biztosítani. 2002-ben a ciklus elején egy fenntarthatatlanságra vezető jóléti intézkedéssorozattal indított a baloldali kormány, 2010-ben pedig olyan mértékű bevételcsökkentést iktatott törvénybe a jobboldali koalíció, ami jó eséllyel az egész ciklusban költségvetési vergődést fog okozni. 

Ez a helyzet kísértetiesen emlékeztet a múlt század hetvenes éveire, amikor az árstabilitás garantálására nem látták többé képesnek a politikusokból álló kormányokat. A válasz erre a független monetáris politikát folytató jegybankok létrehozása volt, ami a demokratikus legitimáció szempontjából legalább annyira problematikus, mint a költségvetés-alkotási jog korlátozása – mégis, mára teljesen elfogadottá vált.

Fontos persze, hogy a Költségvetési Tanács kiszámíthatóan, a mindenkori kormány számára előre jelezhetően végezze tevékenységét. Nem fordulhat például elő, hogy az Európai Unió előrejelzésétől vagy a piaci konszenzustól teljesen eltérő növekedési vagy inflációs adattal számoljon akkor, amikor az egyetértési jogát gyakorolja. Ez a finomhangolás törvényi szinten egyszerű többséggel elvégezhető, így kizárható az, hogy a Tanács visszaélésszerűen gyakorolja a hatásköreit.

4. A független alkotmányos intézmények

Az alkotmány lehetővé teszi, hogy lényegében az összes fontos független alkotmányos intézmény élére hosszú időre a jelenlegi kormánykoalíció nevezzen ki vagy válasszon meg tisztségviselőt.

A kizárólag ellenőrzési hatáskörrel bíró szervezetek esetében ezzel nagy gond nincsen. Az Állami Számvevőszék vagy az ombudsman a kormányzást nem nehezíti a jelentéseivel, egy valamirevaló kormánynak pedig meg kell tudnia védeni magát, ha politikai okokból kritizálják ezek a szervek.

Az igazságszolgáltatás esetében már nehezebb a helyzet. Egy kormányváltás után a legfőbb ügyésszel nem az lehet a probléma, hogy indokolatlanul folytat eljárásokat, hanem az, ha nem indítja meg azokat. Azt pedig nagyon könnyen mondhatja, hogy a bizonyítékok nem elegendőek, vagy egyes nyomozati cselekmények lefolytatását nem látja indokoltnak. Az ügyészségi szervezetet egy leendő, egyszerű többségre támaszkodó kormány nem tudja érinteni, de a büntetőeljárás szabályainak módosításával gátat tud szabni az ügyészség esetleges visszaéléseinek. Nem kérdés, hogy ezt meg kell tennie.

A bíróságok esetében nem látunk még tisztán. A bírák mindenesetre egy meglehetősen zárt és jó önérdek-érvényesítő hivatásrendként működtek eddig, akik rendszerszerű politikai elfogultságnak nem adták jelét. Nem zárhatjuk ki, hogy az aktuális hatalmi szerkezetre fél szemmel figyelni fog egy-egy bírósági vezető. De ez mindig csak a pillanatnyi helyzetre, hiszen hosszú távú karrierje nem függ a politikai jobboldaltól. Ez viszont nem jelent olyan mértékű veszélyt a bíróságok független működésére, ami megoldhatatlan feladatot jelentene az ország kormányzásában.

Az Alkotmánybíróság esetében bármennyire kényelmes lenne egy leendő kormánynak a hatáskörcsonkítás fenntartása, elvi alapon nem tehet le arról, hogy a teljes törvénymegsemmisítési jogkör visszaállítását kezdeményezze. Azt pedig nehéz elképzelni, hogy egy leendő ellenzék ennek ellenállva a saját pozícióját akarná gyengíteni.

*     *     *

Az új alaptörvénnyel együtt lehet élni, ha a kormányzati működéshez szükséges korrekciók elvégezhetőek rajta, illetve törvényi szinten megteremthetőek azok a garanciák, amelyek a visszaélésszerű magatartásokat ki tudják zárni. A korrekcióban, bármilyen furcsán hangzik most, a jobboldal is érdekelt lesz, legalább két okból.

Egyrészt a kétharmados törvények széles köre azt eredményezi, hogy az ellenzéknek felelősséget kell viselnie az adópolitikáért vagy az energiaügyekért, mindezt anélkül, hogy a kormányzati hatalomból részesedni tudna. Egy kicsit is racionálisan működő ellenzék ettől a fél-kormánypárti szereptől menekülni fog.

Másrészt a tervezett önkormányzati átalakítások jelentős centralizációt irányoznak elő: egy sor fontos önkormányzati feladat átkerül majd az állami szervekhez, a helyhatóságok gazdálkodását pedig béklyókba készül kötni a kormányzat. Egy majdani ellenzéki jobboldal polgármesterei számára nagyon fontos lesz, hogy a korábbi hatáskörüket és a gazdálkodási szabadságukat visszakapják. Ezek a polgármesterek mindent meg is tesznek majd azért, hogy a pártjuk megegyezzen ebben a leendő kormánypártokkal.

Lesz tehát érdek a korrekcióra, ezért nem álforradalmi megoldásokban, hanem okos kompromisszumokban kell gondolkodni. Pragmatikus, a gyakorlati problémákra koncentráló alkotmánymódosításra lesz szükség, nem pedig az ideológiai viták folytatására. Az utóbbiak nem kecsegtetnek sok eredménnyel, márpedig a választók nem azt várják el a kormányoktól, hogy számukra érthetetlen közjogi kérdések miatt folytassanak hosszas háborúskodást. Az alaptörvény korrekciójára szükség van, de elegendő lenne már az is, ha az alkotmány lehetővé tenné, hogy a kormány az ország valódi problémáival tudjon foglalkozni.

Az írás hosszabb változata elérhető az Alapítvány honlapján.