Riadalomra ébredt az ország, legalábbis az a fele, amely érintett a közel 65 ezer hazai EU-fejlesztési projektben. A 444.hu híre szerint ugyanis Brüsszel felfüggesztette a Magyarországnak járó EU-(strukturális) támogatásokat.  Az összest. Az ügyért felelős Csepreghy Nándor helyettes államtitkár délután rendkívüli sajtóértekezleten cáfolt. Mind mondta: a 444.hu cikkének és a tényének egymáshoz annyi a köze, mint a jereváni rádiónak a valós hírekhez.

Engedjék meg, hogy lefordítsam Államtitkár úr szavait: A hír igaz.

A helyzet az, hogy Brüsszel beintett: Magyarországnak mindaddig nem utalnak további gazdaságfejlesztési forrásokat, amíg nem igazoljuk, hogy az alakítás alatt lévő – értsd: feje tetejére állított – támogatási intézményrendszer megfelelően képes ellátni a feladatát. Ezt pedig, akárhogy csűrjük és csavarjuk, azt jelenti, hogy pénz egyelőre nincs.

Államtitkár úr szerint az intézményrendszerben az EU nem talált szabálytalanságot. Ebben valószínűleg igazat mond. Az EU Bizottság felelős tagja, az osztrák Johannes Hahn, sajtósa szerint ugyanakkor a Bizottságnak „aggodalmai vannak” a források magyarországi adminisztrációjával kapcsolatban. Amíg ezekre nem kapnak megfelelő választ, addig arra kérik a magyar kormányt, hogy ne küldjön újabb elszámolásokat, azaz ne kérjen további pénzt. Mert hogy azt bizony ők nem utalnák át.

A pályázók ebből semmit nem fognak érezni, ígéri Zsigó Róbert, a FIESZ szóvivője. Ha a dolog nem tart sokáig, valószínűleg ez is igaz. Emlékeztetnünk kell azonban arra, hogy a kohéziós alapokból egy év alatt Magyarország jelenleg évi 1500 milliárd forint körüli támogatást hív le. Ez pedig havi szinten kb. 125 milliárd forint. Nem kell nagyon sok hónapnak eltelnie ahhoz, hogy a hiányt a költségvetés megérezze. Természetesen emiatt több kötvényt kell kibocsátani, aminek a költsége megint csak milliárdos tétel. Lehet, hogy a magyar adófizető érzékenysége ilyen tételek esetében a rinocérosz bőréével vetekszik, de hogy a dolognak ne lenne következménye, az azért erős túlzás. És ha van következmény, akkor azért illik megkérdezni azt is, hogy ki tehet róla, és végső soron mivel érdemeltük ki az EU Bizottság kitüntető figyelmét?

Nos, mivel a kormány a sztorit igyekezett eltussolni, és a lényeget most is tagadná, kénytelenek vagyunk tippelni. Valószínű azzal, hogy a kabinet tavalyi döntése szerint a 2006 óta működött uniós támogatás-kezelő rendszerre nagyjából és egészében ledobták az atombombát. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megszűnt, a források felügyelete pedig közvetlenül a szaktárcákhoz került. Ráadásul – egy néhány héttel ezelőtti kormányrendelet (96/2014 (III.25)) alapján sorra szűnnek meg azok a szervezetek, amelyek mindeddig a pályázatokat, szerződéseket és pénzügyi elszámolásokat kezelték. Az átalakulást övező hírek riasztóak. A lassan legalább háromnegyed éve tartó bizonytalanság hovatovább fejetlenségbe torkollik. A dolgozók közül, aki megteheti, lelép. Aki pedig nem, vagy valami érthetetlen okból még mindig kitart a munkája mellett, 30-50%-os fizetéscsökkenéssel számolhat. V.ö. teljesítmény-ösztönzés egy különösen nehéz időszak kellős közepén. Ennek egyszerűen nem lehet jó vége.

A vészharangot pár nappal ezelőtt már az EU Bizottság is megkongatta. Kivetítve az EU-pénzek lehívásának eddigi ütemét a még hátralévő időszakra arra jutottak, hogy Magyarországon a forrásvesztés kockázata az egész EU-ban a hatodik legnagyobb. Tudjuk azt is, hogy a kifizetéseket már tavaly év végén is csak könyvelési trükkökkel sikerült nagy kínnal a minimális szint fölé tornászni. Ezek a trükkök azonban hamarosan vissza fognak ütni. Az idei év végén ugyanis még ennyivel is – kb. 1 milliárd euróval – „nagyobbat kell majd ugranunk”.

A kormány – most, hogy a sztori kibukott – igyekszik úgy beállítani, mint ha a felfüggesztés kifizetési stop hasonló esetekben szokásos eljárás lenne. Ami már csak azért is sántít, mert az EU-ban egyáltalán nem szokásos eljárás, hogy egy tagország uk-muk-fukk fenekestül felforgatja azt az intézményrendszert, amelyet előzőleg az EU-val évekig egyeztetett, és amelyről velük megállapodott. Tény: mindenkinek joga van a híd alatt aludni, és egy jól működő rendszert lecserélni egy várhatóan sokkal rosszabbra. De azt, hogy az EU-t miért nem lehetett időben, előre tájékoztatni – úgy, hogy a bili menet közben lehetőleg ne boruljon ki – elég nehéz lenne megmagyarázni. Nem tudom, Csepreghy és Lázár urakat erről megkérdezte-e a felettesük.

Az Európai Bizottság részletes elemzés keretében értékelte a magyar gazdaság teljesítményét és kilátásait, illetve az egyensúlytalanságok csökkentését célzó kormányzati intézkedéseket. A jelentésből aggasztó kép rajzolódik ki – a a régiós átlagtól messze elmaradó növekedési potenciál, az elmúlt években rohamosan romló üzleti környezet, a gyengélkedő pénzügyi közvetítőrendszer, a minden szektorban magas, és lassan csökkenő adósságszintek mind komoly egyensúlytalanságokra engednek következtetni. Jó irányba mutató kormányzati intézkedést a jelentésben elvétve találunk. Mindez erősen ellentmond a növekedési fordulatról, csökkenő sérülékenységről szóló kormányzati értékeléseknek.

Magyarország esetében egyensúlyhiányt állapított meg a Bizottság, és ezek orvoslására intézkedéseket javasol – hazánk azonban nem került túlzott egyensúlyhiány eljárás alá (ahogy Horvátország, Olaszország és Szlovénia).

Törékeny növekedés

Az igen alacsony, a régiós átlagtól messze elmaradó növekedési potenciál továbbra is az egyensúlytalanságok csökkentésének legfontosabb gátló tényezője. Az alacsony potenciális növekedés egyik egyértelmű oka a magas adósságszint és a mérlegalkalmazkodás (deleveraging) fájdalmas folyamata. Másrészről fontos viszont az elmúlt években nagy tempóban romló üzleti környezet – amelyet pl. a magas szektorális adók és az egyes szolgáltatóipari szegmensekben hirtelen, versenytorzító módon megemelt belépési korlátok okoztak. (Ez utóbbiak számbavételekor a Bizottság egyebek közt az étkezési utalványok vagy a dohánykereskedelem piacán bevezetett, a közös piac szellemével ellentétes intézkedéseket említi.)

Potenciális kibocsátás növekedése.(Forrás: Európai Bizottság)

A makrogazdasági folyamatok elemzésénél a Bizottság kiemeli, a hosszú recesszióból való kilábalás jeleit mutató gazdaság javuló teljesítményét részben egyszeri élénkítő hatások okozzák – ilyen az Európai Uniós fejlesztési pénzek nagyobb ütemű lehívása, a rezsicsökkentés és a Magyar Nemzeti Bank Növekedési- és Hitelprogramja (NHP).

A jelentés felhívja a figyelmet a foglalkoztatottság élénkülésének ellentmondásosságára is. Ugyan a hivatalos munkaerőpiaci statisztikák alapján a 2010 és 2013 közti időszakban 4,25 százalékponttal növekedett a foglalkoztatottság, a közmunkaprogram hatását kiszűrő, a GDP alapján számolt foglalkoztatási mutató nem nőtt, hanem 0,5 százalékponttal csökkent.

Foglalkoztatottság GDP alapján és munkaerő-felmérés (Labour Force Survey - LFS) alapján. (Forrás: Eurostat, KSH)

Magas, lassan csökkenő adósságszintek

Továbbra is aggasztó a külső egyensúlyt mérő egyik fontos indikátor, a Nettó Nemzetközi Befektetési Pozíció (NIIP) erősen negatív szintje. (Stock-változó, azt mutatja meg, hogy mennyivel több követelésünk van a külföld felé, mint kötelezettségünk velük szemben. A negatív érték jelzi azt, hogy több a külső adósságunk, mint a külföldi eszközeink.) Ebben az export-teljesítményünk gyenge jövőbeli kilátásai miatt a jövőben sem várható érdemi javulás. Ugyan a beáramló EU-támogatások és a visszaeső belső kereslet miatt hazánk folyó fizetési mérlege pozitívba fordult, az exportpiacokon való részesedésünk növekedési üteme az utóbbi években jóval elmarad a régiós versenytársainktól. Az utóbbi években autóipari beruházások formájában beáramló külföldi működőtőke javíthat ugyan a gyenge export-teljesítményünkön, de semmiképp sem jelent fenntartható fordulatot.

A visegrádi országok exportnövekedése, 2007-2012 értékben  

és mennyiségben. (Forrás: Európai Bizottság)

A kormányzati szektort tekintve – egyszeri adósságcsökkentő tételek és a költségvetési egyensúly javulásának ellenére az államadósság továbbra is az igen magas, 80%-os szint körül stagnál. Ez a gyenge forint-árfolyamnak, az alacsony növekedési rátának és a magas finanszírozási költségeknek tudható be. Ezen faktorok az adósságszint csökkentését a jövőben is megnehezíthetik.

Ugyan a privátszektor adósságszintje érdemben csökkent az ötödik éve tartó mérlegalkalmazkodási folyamat során, a háztartások és vállalatok eladósodottsága továbbra is a sérülékenység fontos forrása. A Bizottság jelentése külön szakaszt szentel a lakossági devizahiteles probléma kormányzati kezelésének. Problémaként emeli ki, hogy a kormányzati intézkedések nem a fizetési nehézségekkel küzdő adósokat segítették, illetve hogy a felelőtlenül újabb és újabb segélycsomagokat ígérő kormányzati kommunikáció is hozzájárult a romló fizetési morálhoz (a nem teljesítő hitelek aránya igen magas – 20% körüli).

Gyengélkedő pénzügyi szektor

Aggályokat vet fel a pénzügyi közvetítőrendszer helyzete. Ugyan a bankszektor tőkésítési szintje és likviditási helyzete megfelelő, a hatalmas adó- és szabályozási terhek, illetve a problémás hitelek nagy aránya nem ösztönzi a bankokat a hitelezési tevékenységük erősítésére. A jegybank hitelprogramja ebben csak átmeneti javulást hozhat. Ahogy a Bizottság kiemeli – az NHP-hoz hasonló kamattámogatások hasznosak lehetnek ugyan olyan rövid távú problémák kezelésében, mint a válság utáni időszakban a bankszektor túlságosan alacsony kockázatvállalási hajlandósága a KKV-szektor hitelezésében, ez nem helyettesítheti a szükséges, normális működési környezetet a pénzügyi közvetítőrendszer számára. A kamattámogatás kockázatokat is rejt magában – súlyos terheket róhat a költségvetésre, és az árjelzések torzításával rontja a piac hatékonyságát.

Intézkedési javaslatok

A Bizottság az exportszektor esetében két irányban látna szükségesnek intézkedéseket. Egyrészt jóval stabilabb adó- és szabályozási környezet szükséges a külföldi működőtőke export-orientált ágazatokba történő bevonzásához. Másrészt fontos prioritás az értéklánc szélesítése, amely a multinacionális és hazai cégek közti (pl. termelékenységben, a termékek hozzáadott értékében levő) különbségek csökkentése és a hazai innováció serkentése révén lehetséges (pl. a K+F-kiadások növelésével, a vállalatok és egyetemek együttműködésének ösztönzésével, illetve a vállalatok finanszírozáshoz jutásával).

Az államadósság csökkentését célzó bizottsági javaslat kiemeli – a komoly költségvetési kiigazító csomagok esetén fontos lenne figyelni arra, hogy ezek ne legyenek súlyosan negatív hatással a növekedésre, és inkább a kiadáscsökkentésre, mint a torzító hatású adóemelésre koncentráljanak. A magyar kormányzati kiadások a GDP 50%-át teszik ki, amely jóval magasabb, mint a többi Visegrádi országban. A Bizottság értékelése szerint a tetemes méretű állami tulajdon egy részének magánosítása szintén alternatívát jelenthetne az adósságcsökkentésre.

A rosszul célzott vagy egyelőre bizonytalan tartalmú devizamentő programok helyett a javaslat egy átfogó csomag, amely egyrészt jól célzottan kisegítené a fizetésképtelen adósokat, a bankokra rótt újabb teherért cserébe párhuzamosan csökkentené a bankszektor adóterheit, és világossá tenné, hogy tartózkodni fog a további segélycsomagok belebegtetésétől.

Magyarország növekedési potenciáljának serkentésére az egyértelmű, a jelentésben több helyen is megjelenő javaslat egyrészt a pénzügyi közvetítő rendszer működési környezetének normalizálása, másrészt az üzleti, szabályozási környezet stabilabbá, kiszámíthatóbbá tétele. Ez utóbbira megoldást jelenthet az érintettekkel való kötelező konzultáció minden politikai javaslat előtt, a versenyhatóság megerősített szerepe a törvényi változások előszűrésében. További, megfontolandó javaslatként szerepel a vállalati adórendszer egyszerűsítése, illetve a szolgáltatói szektor egyes részein a túlzottan magas belépési korlátok csökkentése. Munkaerő-piaci reformokkal és az energiaárak fenntarthatóvá tételével szintén lendíteni lehetne az ország versenyképességén.

Tegnap zajlott Erdélyben a Székelyek Nagy Menetelése. A megmozdulás régen nem látott egységet teremtett a romániai magyar szervezetek között: gyakorlatilag mindegyikük támogatta a demonstrációt. Budapesten, Pozsonyban és több magyarországi városban is voltak szimpátiatüntetések a menet mellett. Az internetes közösségi oldalakon ugyanakkor többen indulatos nemtetszésüknek adtak hangot amiatt, hogy az erdélyi tüntetést és a magyarországi megmozdulásokat az Együtt-PM is támogatta. Az alábbiakban e támogatás bírálóival vitatkozom.

A Paksi Atomerőmű jelenlegi megnövelt teljesítményű blokkjainak meghosszabbított élettartama is lejár a 2030-as években, így szükség lesz a kieső baseload (tehát folyamatosan üzemelő, áramot termelő) kapacitás, 2000 MW pótlására. Pótlására és nem pedig bővítésére. Főként az elmúlt években jellemző csökkenő illetve stagnáló fogyasztás mellett egyszerűen nincs szükség további 2000 MW atomerőművi kapacitásra, míg a pótlásról és ezzel együtt a pótlás energia-összetételéről szóló döntés legkorábban 2017-ben esedékes – 15 éves előkészítési és építési időszakot feltételezve.

Árcsökkenés

A Paksi Atomerőmű esetleges bővítésének értékeléséhez segít az európai árampiacok aktuális folyamatainak áttekintése. Európában egyrészt a rendszerbe belépő egyre több megújuló termelés, valamint a szén olcsó világpiaci ára miatt jelentősen csökkentek a nagykereskedelmi áramárak, a német atomerőművek fokozatos bezárása ellenére – ez pedig az atomerőművek versenyképességét rontja. Mindez ráadásul, mivel a piac szerkezetének átrendeződése miatt ment végbe, tartósnak tekinthető.

Az elmúlt években az új építésű atomerőművek versenyképtelenné váltak az egyéb technológiákkal szemben. Míg minden más technológia egységnyi áramtermelésre vetített költsége csökkent az elmúlt időszakban, az atomenergiáé növekedett. A mai, szigorúbb előírások és a beruházások óriási mérete miatt fellépő finanszírozási költségek miatt ma már egyáltalán nem az atomenergia a legolcsóbb áramforrás. Az amerikai Energy Information Administration (EIA) szerint a 2018-ban termelni kezdő, legfejlettebb atomerőművek átlagosan 108 $/MWh áron fognak tudni áramot termelni, míg a kombinált ciklusú gázturbinák 66 $/MWh, a szárazföldi szélerőművek 87$/MWh, a vízerőművek pedig 100$/MWh költséggel tudnak majd áramot termelni. Ezek a számok az erőművek életciklusa során felmerülő legtöbb költséget tartalmazzák, a leszerelés költségeit viszont nem, ami jellemzően az atomerőműveknél a legmagasabb.

Az atomenergia pedig nem az egyetlen, amely betöltheti a baseload kapacitás szerepét; az újraértelmezhető egy más összetételű erőműparkkal, amelyben például a gáznak lehet meghatározóbb szerepe.

Európai példák

Többek között a fentiek miatt Európában nem épülnek új atomerőművek. A kevés kivétel közé tartozik a szlovákiai Mohovcei Atomerőmű, amelynek építése folyamatosan késik, és költsége az eredetileg 1,75 milliárd eurós költségvetést is jóval meghaladta: a projekt most lépte át a 3,25 milliárd eurót. (Legutóbb azért jutott holtpontra a projekt, mert a ROSATOM 65 EUR/MWh garantált átvételi árat kért az erőműben termelendő áram után, ami jóval magasabb, mint a jelenleg 30-40 EUR/MWh között mozgó völgyidőszaki áramárak, de még a 40-50 EUR/MWh csúcsidőszaki árakat is meghaladja.) Emellett a csehországi temelíni atomerőműről szóló döntést is elodázta a cseh kormány, ahol a CEZ 70 EUR/MWh garantált átvételi árat kérne, szemben a régió fent bemutatott, jóval alacsonyabb völgyidőszaki áramáraival.

Az egyetlen magánvállalkozásként épülő európai atomerőmű Finnországban épül. Az eredetileg 3 milliárd eurós projektnek 2009-re kellett volna elkészülnie, ám ez máig nem történt meg, a legújabb költségbecslések pedig 8,5 milliárd eurós végösszegről szóltak 2012 decemberében. El lehet képzelni, hogy ha a transzparens, szabálykövető Finnországban így épül egy atomerőmű, akkor mindez hogyan zajlana itthon. A fentiek mellett Angliában tervezik még egy új atomerőmű építését, ahol a fejlesztő 100 Ł/MWh garantált átvételi árat követel a kormánytól, amelyik hajlik a megegyezésre – annak ellenére, hogy jelenleg Nagy-Britanniában 48 Ł/MWh körül mozog a baseload áram nagykereskedelmi ára.

Időzítés, költségek – bővítés vs. pótlás

A Paksi Atomerőmű bővítése tehát a jelenlegi környezetben nem indokolt. Az erőmű kiváltásáról pedig nem most kell dönteni, a meghosszabbított üzemidejű blokkok még két évtizedig működhetnek, így lesz lehetőség a gyorsan fejlődő és egyre olcsóbbá váló megújuló és gázos technológiák figyelembevételével újratervezni az erőművi mixet. Szintén jelentősen befolyásolhatja a hazai energiamix optimális összetételét az, hogy Európában lezajlik-e egy amerikaihoz hasonló palagáz-forradalom.

A Paksi Atomerőmű kiváltásának kérdése tehát jelenleg nem aktuális – az erőmű bővítése viszont óriási felelőtlenség lenne. A bővítés és a változatlan méretű kiváltás előzetes becslések szerint 3000 milliárd Ft-jába kerülne az állami MVM-nek – ez a négyes metró költségének hatszorosa. Az azonban látszik, hogy gyakorlatilag lehetetlen kihozni egy atomerőművet az eredeti költségvetésen belül, úgyhogy nem elrugaszkodott becslés a 4-5000 milliárdos végösszeg sem.

A beruházást jó eséllyel az orosz ROSATOM hajthatná végre. Az orosz szereplő esetleges győzelme a beruházásra kiírt pályázaton valószínűleg teljesen átláthatatlanná tenné a beruházást. Mindemellett az előzetes bejelentések szerint is csak a beszállítók 30%-a lenne magyar. Ekképpen az átláthatatlanság mellett a hazai beszállítók alacsony aránya sem segíti a kormány által kommunikált mértékben a magyar gazdaság gyarapodását.

A 3-4-5000 milliárd Ft lekötése egy projektre azt is jelentené, hogy minden pénz ide csoportosulna, más fejlesztésekre sokkal nehezebb lenne szabad forrást találni. Emellett „beragadnánk” a jelenlegi technológiába is: az atomerőmű élettartama több évtized lenne, ez alatt pedig valószínűleg nem sok új erőmű létesülne, pedig több technológia is rohamosan fejlődik, ide értve a kombinált ciklusú gázturbinákat, a szélerőműveket és a nap paneleket. Ha az atomerőmű helyett több, kisebb projekt valósulna meg, akkor azzal Európa többi részéhez hasonlóan mi is részesülhetnénk az új technológiák előnyeiből, ezzel szemben a paksi beruházás esetén 50-80 év technológiai fejlődéséből zárnánk ki magunkat.

Az új magyar atomerőmű magyar energetikai szakértők szerint 8% tőkeköltség esetén, csúszás és költségtúllépés nélkül térülhet meg. Mivel a projekt közpénzből lenne finanszírozva, így a tőkeköltségének minimuma az államkötvény-hozam lehetne, de a projekt kockázatai miatt ennél feltehetően magasabb lenne. A 8%-os tőkeköltség tehát irreálisan alacsony: a 10 éves magyar államkötvények hozama önmagában 8% körül volt átlagosan az elmúlt 3 évben. Drágább finanszírozás esetén pedig a projekt kárt okoz a magyar gazdaságnak.

A projekt emellett óriási korrupciós kockázatokkal is jár. Ekkora nagyságrendű állami beruházás még nem volt Magyarországon a rendszerváltás óta, de az autópálya-építések, stadionok kapcsán sejthető, hogy a pénz jelentős része most is irányítottan áramolna.

Ellátásbiztonság

A tervezett új blokkok kapacitása 2000-2400 MW lenne – azt viszont még a kormány is elismeri, hogy erre nincs szükség itthon. A 2030-as nemzeti energiastratégia ugyanis 2030-ra a megtermelt áram 14%-ának exportjával számol a jelenlegi 13% import helyett, arra alapozva, hogy a Németországban leálló atomerőművek miatt lesz felvevőpiaca az exportált magyar áramnak. Ez azonban nem valószínű, mivel Németország az első atomerőmű-leállítások után is nettó áramexportőr, és az ottani nagykereskedelmi áramár továbbra sem haladja meg tartósan az itthonit. Tehát az új paksi atomerőmű által termelt felesleges áramot nem lehetne veszteség nélkül külföldön értékesíteni.

Ezen exportgát mellett pedig jó eséllyel a belföldi felhasználás sem fog növekedni. Ezzel szemben a Kormány által referenciának kezelt forgatókönyvekben ennek ellentéte jelenik meg. A Nemzeti Energiastratégia Gazdasági Hatáselemzése 1,5% áramkereslet-növekedést helyez kilátásba 2025-ig. Ezen becslés azonban egy 2009-es MAVIR-kalkuláción alapszik, amely többek között a válság által átalakított fogyasztási előrejelzéseket sem foglalja magába. Így beláthatjuk, hogy a nehezen exportálható megnövekedett belföldi termelés csökkenő kereslettel találkozik, amely a megtérülési számításokon jelentősen ront.

A kormány által sokszor használt ellátásbiztonsági retorika nem állja meg teljesen a helyét, és nem hozható fel jelentős érvként a bővítő beruházás mellett. A kiszolgáltatottság áram esetén még kevésbé elképzelhető, mint például földgáz esetén. Nem túl racionális azt feltételezni, hogy szükség van egy országnak olyan extrakapacitásra, amivel minden körülmények között – akár hatalmas extraköltségen is – biztosítani tudja zavartalan ellátását. Magyarország ideális villamosenergia-ellátását tehát egy regionális, a piacok összefűzésére épülő koncepcióban érdemes elképzelni, ahol nem valósulnak meg felesleges vagy időszerűtlen fejlesztések.

Alternatívák

Emellett persze lennének alternatívák is a beruházásra szánt összeg megfelelőbb elköltésére. Ilyen többek közt egy megfelelőbb megújuló támogatási rendszer kidolgozása reálisabb célok vállalása mellett. Magyarország a szomszédos EU-tagállamokhoz képest az egyik legalacsonyabb megújuló-célkitűzéssel rendelkezik 2020-ra. (Itthon a teljes energiafelhasználás 14,65%-a lenne megújuló energiahordozókból fedezve. Ez a vállalt arány Romániában 24, Szlovéniában 25, Ausztriában pedig 34 százalékos. Még az újonnan csatlakozott Horvátország is 20%-os célt tekint magára vonatkozóan irányadónak.)

A megújulók mellett azonban akár az okos hálózat fejlesztésére és egy decentralizáltabb termelő és fogyasztó egységeken alapuló országos elektromosáram-infrastruktúra fejlesztésére is lehetne költeni azt a felmérhetetlen összeget, amit most egy elhamarkodott, minden komolyabb átgondolást nélkülöző, megalomán projektre áldoznának fel.

Ma már az is alaptézis, hogy nemcsak a keresletet kell valamilyen módon megfelelő kínálattal kiszolgálni, hanem magát az energia iránti keresletet is lehet szabályozni, kezelni (mind hosszú-, mind rövidtávon). Sokkal nagyobb szerepet kell szánni az energia-hatékonysági és energia-megtakarítási projekteknek is.

A Paksi Atomerőmű II. beruházásának előkészítését tehát véleményünk szerint egy felelős kormányzatnak azonnal le kell állítania és egy reális feltevéseken alapuló energiastratégia keretében kell újragondolni a projekt jövőjét, legfeljebb pótlás jelleggel és ebben az esetben is lényegesen kisebb kapacitással. Ez több ezer milliárd forintot spórolhat meg a magyar adófizetőknek.

Ellenkező esetben a magyar energetika évtizedekre elköteleződhet a szükségesnél nagyobb mértékben egy olyan technológia mellett, amelyet Európában részben kivezetnek a termelésből, és Magyarország még részben kiaknázatlan adottságai ellenére továbbra is a legutolsó marad a megújuló energiák hasznosításában. Tehát ez az 50-80 éves túlzott elköteleződés egy technológia mellett óriási veszteség lenne az országnak. Emellett a beruházás folytatása eddig nem látott mértékű korrupció veszélyét is magában rejti.

A jelenlegi kormányzat szinte egyedüli gazdaságpolitikai céljává (és sikerévé) az államháztartási hiány 3% alá csökkentése vált. E cél megvalósítása érdekében – pontosabban a megvalósításhoz szükséges mozgástér megteremtése érdekében – számos esetben a költségvetési transzparencia jelentős csökkentésére került sor. 2010 után: jelentősen átalakult a Költségvetési Tanács szervezete és feladatköre; az Állami Számvevőszék elnöke kormánypárti képviselő lett, aki jelentősen átalakította az intézmény szervezetét és működését; módosultak bevett előirányzatnevek, új, különleges tartalék előirányzatok kerültek bevezetésre; lényegében megszűntek az államháztartás alakulását ismertető havi tájékoztatók stb. Érdemi és részletes külső ellenőrzés híján számos esetben bevételi előirányzatok megalapozatlan emelésével, determinációk alultervezésével, felülről nyitott előirányzatok csökkentésével, sőt akár ellentételezés nélkül került sor bizonyos kiadások emelésére a költségvetés elfogadása során, amelyet a – már említett módon radikálisan átalakított – Költségvetési Tanács nem volt képes hitelesen feltárni, az Állami Számvevőszék – szintén említett módon – nem volt érdekelt a visszásságok hangsúlyozásában, az EU-IMF külső kontroll – hitel-megállapodás hiányában – nem volt meg, egyéb elemző intézetek pedig jellemzően nem látják át a költségvetési folyamatok részleteit.

Meg kell ugyanakkor jegyezni azt is, hogy 2010-et megelőzően is számos megalapozott kritika érte a költségvetési folyamatok átláthatóságát és elemezhetőségét. Ezen a területen a 2008-as költségvetési felelősségi törvény elfogadásával és a valóban független szaktekintélyekből álló Költségvetési Tanács felállításával történtek előrelépések, azonban ezek – részben a szükséges erőforrások szűkössége miatt - nem hoztak áttörést.

Jelen koncepció két fő cél elérése érdekében javasolja átalakítani a költségvetési szabályozás jelenlegi tartalmát. A költségvetés elfogadásának időrendje, a költségvetési ciklus módosításra szorul annak érdekében, hogy a költségvetés elfogadása időben előrehozható legyen, ami nagymértékben támogatná a kiszámíthatóságot, elemezhetőséget, továbbá szükséges az úgynevezett hatos jogszabálycsomag által bevezetett európai uniós ciklust is beilleszteni a hazai tervezési folyamatokba. Számos területen láthatók olyan tényezők, amelyek megváltoztatása elengedhetetlennek tűnik az átláthatóság fokozása érdekében. Ez utóbbi kiemelkedően fontosnak mutatkozik, hiszen a 2005-2006-ban szinte teljesen lerombolt fiskális hitelesség 2009-ben sok tekintetben újjáépült, nem kis részben az EU-IMF hitel nyomán megvalósult felülvizsgálatok pozitív externális hatásaként, ami azonban 2012 végére teljesen erodálódott, így a külföldi elemzők és befektetők számára egyre fontosabb kérdés a kormányzati gazdaságpolitika átláthatósága és hitelessége.

1. A költségvetési ciklus átalakításának egyik legfontosabb szempontja az elfogadás határidejének rendszerszintű előrehozása. Ehhez az egyik legfontosabb lépés az adótörvények elfogadásának előrehozása. Szintén fontosnak mutatkozik a költségvetési törvény kétkörös tárgyalásának megszüntetése. Ugyan e speciális tárgyalási formából adódó rugalmatlanságot az 1990-es években szándékosan vitték a rendszerbe, abból a 2010-es években már több hátrány mutatkozik, mint előny, ráadásul – az elmúlt időszak gyakorlata, valamint a stabilitási törvény nyomán – zárószavazás előtti módosító indítvánnyal lényegében a teljes törvényjavaslat átírható, így a főszámok első körös országgyűlési elfogadása már teljesen formálissá vált. Ráadásul az egykörössé váló költségvetési törvényjavaslattal sokkal könnyebben megoldható a költségvetést megalapozó törvénymódosításokat tartalmazó ún. költségvetési saláta párhuzamos tárgyalása, ezzel mérsékelve az esetleges kiadási/bevételi elcsúszásokat, koherenciazavarokat.

A javasolt ütemezéssel a kormányzati tervezés túlnyomó része nyárra, a legfontosabb vitás kérdések rendezése július-augusztusra jut. A parlamenti benyújtás határideje október 1-je, így nyolc hét lenne a költségvetés tárgyalásának időtartama, amely a Költségvetési Tanács bevonásával együtt is elegendő. Ez az eljárás biztosítja, hogy november 30-ig elfogadott költségvetése legyen az országnak. Az adótörvények várható elfogadása – a hosszabb felkészülési idő biztosítására is tekintettel - október 15., ami azt is jelenti, hogy az őszi ülésszak az adótörvények tárgyalásával indul.

A Költségvetési Tanács bevonása mind az adótörvények, mind a költségvetés előkészítésének a benyújtásig tartó teljes folyamatába feltétlenül szükséges annak érdekében, hogy rövid idő alatt tudjon véleményt mondani, így eljárásával együtt is gyorsan haladhasson a költségvetésalkotás eljárása. Amennyiben a Tanács visszaadja a kormánynak a törvényjavaslatot átdolgozásra, az ennek nyomán előálló változtatások szintén (speciális) módosító javaslattal kerülnek át a törvényjavaslatba. Ezzel párhuzamosan egyéb (most meglévő) zárószavazás előtti speciális módosítási lehetőség biztosítása a kormány vagy bármely bizottság számára – a normál, koherencia zavarokat rendező módosítón túl – a továbbiakban nem indokolt. A november végi elfogadás egyben azt a lehetőséget is magával hozza, hogy az önkormányzatok költségvetései is elkészülhetnek a tárgyév elején szemben a jelenlegi február végi határidővel.

2. Ahogyan már említettük, a költségvetési tervezési és végrehajtási folyamat átláthatóságának növelése kiemelkedően fontos a gazdaságpolitika szinte teljesen erodálódott hitelességének visszaállítása érdekében. Így bár a költségvetési ciklus átalakítása is jelentős, a legfontosabb eljárási változások az átláthatóságot szolgálják. Bár a javaslatok nem jelentéktelen részének végrehajtása minősített, kétharmados parlamenti többséget is igényel, ugyanakkor nem állítható, hogy a kétharmados javaslatok nélkül nincs is értelme belefogni az átalakításokba.

Az átláthatóságot fokozó változtatások négy alcsoportba sorolhatók, amelyekből az első kettő (prezentáció és beszámolás) feles módosításokat igényel kizárólag, ugyanakkor már ezek is komoly lépést jelentenek egy transzparensebb, érthetőbb és így könnyebben kommunikálható, valamint elemezhetőbb költségvetés irányába.

A Költségvetési Tanácsot érintő módosítások részben a fiskális hitelesség javulásával járnának, részben a most meglévő túlzott hatáskörök rendezését szolgálják, azonban kétharmados többség hiányában nem megvalósíthatók. Az egyéb intézményi változások leginkább pontosító jellegűek, az ÁSZ-t leszámítva egyszerű többséggel megvalósíthatók.

3. A költségvetési felelősségi törvény hatályon kívül helyezésével több olyan újszerű megoldás is eltűnt a hazai költségvetési folyamatokból, amelyek bár előrelépést jelentettek, még meg sem tudtak honosodni. Bár alkalmazásuk nem feltétlenül könnyen érthető, ezen okból mégsem indokolt száműzésük a gyakorlatból. A külső/belső tételek elkülönítése – ha nem is a korábbi szabályozás mechanikus másolásával - feltétlenül szükségesnek látszik, mivel érdemben eltér a kormány által befolyásolható diszkrecionális és a kormányzati hatókörön kívül eső, nem diszkrecionális tételek kezelése a fiskális fegyelem fenntartása területén. Utóbbiak jelentősége, hogy míg a gazdasági és társadalmi környezet változásával (pl. a makropálya módosulásával vagy demográfiai változásokkal) együtt értékük változhat, addig ilyen változás hiányában törvénymódosítás nélkül ezen előirányzatok változása nem indokolható. A diszkrecionális tételek felhasználásában ugyanakkor a kormányzat mozgástere lényegében teljes: szabadon dönthet arról, hogy mekkora részüket engedi felhasználni. Éppen ezért az Országgyűlés által a bevetélek beszedésére, kiadások teljesítésére való felhatalmazás (az appropriáció) jellege is eltér a kétfajta költségvetési tétel között: míg a nem diszkrecionális tételeknél a tényleges felhatalmazást a szaktörvények adják meg, addig a diszkrecionális tételeknél a költségvetési törvény elfogadása teremti meg a kiadás lehetőségét. Ezt a különbözőséget a költségvetés-alkotás során is figyelembe kell venni a prudens fiskális politika érdekében. Azt javasoljuk ezért, hogy a nem diszkrecionális tételeknél ne legyen lehetőség (képviselői módosító javaslattal sem) a szaktörvények módosítása nélkül eltérni a modellszámítás szerint adódó bevételi vagy kiadási előirányzatoktól. Ezen a módon megakadályozható, hogy nem valós bevételeket vagy a tényleges igényeket el nem érő kiadásokat határozzon meg a parlament. Minderre viszont csak akkor van lehetőség, ha a várható bevételek és kiadások már a szaktörvények elfogadása során bárki által ellenőrizhető modellszámítással vannak alátámasztva, amelyet a költségvetési törvényjavaslatba mechanikusan át kell vezetni. A makropálya változásából fakadó, a modellszámításból következő változtatások átvezetésére és az abból fakadó esetleges intézkedésekre a kormány kaphat hatáskört.

4. Az utóbbi időben általánossá vált, hogy – részben az előbbiekben említett „eltervezés” miatt – az elfogadott költségvetések megvalósíthatóság már a tárgyév elején kérdésessé válik, így szinte azonnal intézkednie (zárolások, maradványtartás stb.) kell a kormányzatnak. Ennek kiküszöbölésére (tekintettel arra is, hogy az apparátusnak nincs kapacitása a költségvetés folyamatos, akár negyedévenkénti újratervezésére) javasoljuk, hogy az általános tartalékon, illetve esetlegesen egy általános jellegű, a gazdasági folyamatokból adódó kockázatokat lefedő tartalékon (mint mostanában az ún. országkockázati tartalék) túl, minden fejezet is számottevő tartalékot képezzen, amelyre azonban az Országgyűlés tervezhet kiadásokat. A kormány negyedévente a gazdasági, költségvetési folyamatokról való beszámolást követően dönthet a fejezeti tartalékok megfelelő részének felszabadításáról, továbbá a modellszámításhoz képest esetlegesen befolyó többletbevételek felhasználásáról.

Ezzel a tervezési technikával biztosítható, hogy egy nagyon konzervatívan megtervezett költségvetési alappálya a nem diszkrecionális kiadásokra, valamint a legfontosabbnak minősített diszkrecionális kiadásokra biztosan fedezetet nyújtson, míg a többi diszkrecionális kiadás teljesíthetőségére a tényleges makrogazdasági folyamatok függvényében, évközi döntés alapján, de előre meghirdetett feltételek mellett kerülhet sor.

5. A változtatási javaslatok közül minden bizonnyal az egyik legnagyobb horderejű a költségvetési tervezés átalakítása. A költségvetési tervezéshez és végrehajtáshoz kapcsolódó általános igény, hogy az erőforrásokat megfelelő célokra, hatékonyan használja fel az állam, azonban a jelenlegi, elsősorban intézményi alapú költségvetés esetén ennek biztosítása és ellenőrzése nagyon nehézkes. Feltétlenül szükséges ezért ösztönzésen alapuló rendszer bevezetése, amelynek alapvető feltétele a teljesítmények mérése, megfelelő indikátorok azonosítása, auditálása.

A tervezéshez kapcsolódó lényeges változtatás a programalapú költségvetés minél szélesebb körű bevezetése. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a költségvetési feladatok finanszírozása perspektivikusan nem elsősorban intézményeken, illetve havonta egyenletesen folyósított fejezeti kezelésű előirányzatokon keresztül valósul meg, hanem a tervezés folyamán meghatározott feladatokra programot (lényegében üzleti tervet) készít a fejezetgazda, a finanszírozásra pedig mérföldkövek teljesítése alapján kerül sor. Ezáltal a finanszírozás az egyes „programokat” működtető intézményrendszer helyett magukra a programokra fókuszálna, a terv pedig egyértelműen rögzítené a célokat, az ezek eléréséhez szükséges indikátorokat, a felelősöket és a hozzárendelt pénzügyi eszközöket. Ráadásul a programok kialakítása és prezentációja egyben – a jelenleg szinte teljesen hiányzó – hatásvizsgálatot magába foglalná, hiszen részletesen bemutatná a kiinduló helyzetet a megoldani kívánt problémával, a javasolt megoldást, annak hatását, valamint az elérni kívánt célállapotot. A fentieken túl lehetővé válna az is, hogy a tervezési folyamat során ne az intézmények és így számos esetben az intézményvezetők versenyezzenek a szűkös költségvetési forrásokért, hanem maguk a programok, célok, ami már rövid távon növeli a rendszer hatékonyságát.

Gyakorlati megvalósítását illetően első lépésben szükséges a fejezeti kezelésű előirányzatok áttekintése, szanálása (egyes fejezeti kezelésű előirányzatok valójában intézményfinanszírozásnak felelnek meg). Második lépésként pilot projektek kezdhetők minden fejezetnél a meglévő fejezeti kezelésű előirányzatokból választott 1-3 előirányzat esetén. Középtávon, a megfelelő intézményi rutin kialakulása után kerülhet sor az előirányzatok minél szélesebb körének bevonására a rendszerbe.

6. A költségvetési prezentáció átalakításának egyik leglátványosabb kérdése a költségvetés szerkezetének, azaz fizikai megjelenésének megváltoztatása, amelynek legfőbb célja, hogy a közvélemény számára érthetőbb, az elemzők számára használhatóbb költségvetés készüljön.

Ennek érdekében a költségvetési törvény jelenlegi, előirányzatokat részletesen bemutató úgynevezett 1. számú melléklete lényegében megszűnne. Helyét egyrészt egy részéletes funkcionális bontású, 3-5 év adatait tartalmazó tábla, másrészt a fejezeti kötetek nagyon részletes adatai veszik át. A jelenlegi költségvetések egyik legnagyobb hibája, hogy a már említett 1. számú melléklet alapvetően áttekinthetetlen és ezzel párhuzamosan elemezhetetlen. Így azon túl, hogy látszólag nagyon részletes, mégis alapvetően fölösleges adathalmazt biztosít: sem a nyilvánosság tájékoztatásának, sem az Országgyűlés ellenőrző, felhatalmazó (appropriációs) funkciójának lényegében nem felel meg.

Az elemezhetőséget illetően mindenképen a funkcionális bontás tűnik a leglényegesebb információforrásnak. Jelenleg ilyen bontás a törvényjavaslat indoklásának mellékletei között szerepel, amivel a két fő probléma, hogy egyrészt nagyon aggregált (még a fejezetek adatai sem ismerhetők meg belőle, nemhogy előirányzatok, programok), másrészt a törvényjavaslat módosításai nem kerülnek rajta átvezetésre, így kizárólag a benyújtás pillanatában mutat valós képet, összhangot a törvényjavaslat egyéb részeivel.

Annak érdekében, hogy az említett két hiányosságot kiküszöböljük, a zárszámadások mellékletei között megtalálható funkcionális bontás kerülne az 1. számú melléklet helyére, amelyben a már bemutatott fősorok alábontásra kerülnének fejezet, cím, alcím és előirányzat mélységben. A programalapú költségvetés bevezetésével így tulajdonképpen részben az intézmények (amelyek így finanszírozódnának továbbra is), valamint a programok felsorolása történne meg funkcionális bontásban. A részletezettség rendkívül fontos kérdés, hiszen az átalakítás legfőbb célja éppen az, hogy kellő mélységű adatot biztosítson a közvéleménynek és az elemzőknek, a tájékoztatáshoz, közgazdasági és egyéb elemzéshez, viszont ne legyen áttekinthetetlen adathalmaz. Ezen elvnek megfelelően az összes intézményi és fejezeti kezelésű előirányzatot, valamint programot át kell tekinteni, hogy melyiket érdemes továbbra is külön feltüntetni, illetve melyek vonhatók össze. Kiindulásként elfogadható lehet, ha azon csoportok esetében, amelyek a fejezetek nagy számát érintik (pl.: F01 Általános közösségi szolgáltatások) csak a fejezetek jelenjenek meg külön-külön, további alábontás – főszabály szerint – ne legyen, míg olyan csoportok esetében, amelyek speciálisabbak (pl.: F06.d Munkanélküli ellátások) a jelenlegi fejezeti kezelésű előirányzatok szintjéig történjen meg a lebontás.

A funkcionális prezentációra való áttérésen túl tovább növeli az átláthatóságot, hogy nem csak egy év, hanem négy adatait mutatja be a táblázat. Ez azt jelenti, hogy a tárgyév - 1 tény, valamint a tárgyév és tárgyév + 1 és tárgyév + 2 tervezett adatai szerepelnek összehasonlítható szerkezetben. Így tendenciák is elemezhetővé válnak, illetve az összehasonlító szerkezet megtartásával már középtávon is megfelelő hosszúságú idősoros adat állhat rendelkezésre. (A bevezetést követően megfontolható arra vonatkozóan is projekt indítása, hogy a lehető leghosszabb időtávra visszamenőlegesen is kerüljön sor az összehasonlító szerkezetű adatok előállítására.) Az előirányzatok részletes kibontására az eddigi fejezeti kötetekben kerülne sor azzal a módosítással, hogy ezek a továbbiakban a törvényjavaslat szerves részét képeznék, azaz módosító javaslat ezekre is beadható, amelyek hatása átvezetésre kerülne itt is és minden más érintett mellékleten is (különös tekintettel az előbbiekben tárgyalt funkcionális bontást tartalmazó mellékletre). A fejezeti kötetek ezáltal a költségvetési törvény egyik mellékletét jelentenék, amelyben a fejezetgazda röviden bemutatja az előirányzatok várható alakulását, a tervezés során kiemelendő szempontokat, továbbá elemi költségvetési szintű adatokkal kerülnek bemutatásra az előirányzatok. Így az 1. számú melléklet, mint a tájékoztatás, kommunikáció forrása lenne, míg az Országgyűlés ellenőrzési, jóváhagyási funkcióját a fejezeti köteteken keresztül tudja gyakorolni, továbbá ezek révén tudnák a képviselők is figyelemmel követni a számukra lényeges előirányzatokat.

A törvényjavaslat ezen részében a részletezettség nem kérdés, mivel itt minden részlet bemutatásra kerülne. Ez a fejezetgazdák, költségvetési intézmények részére többletmunkát nem igényel, hiszen ilyen részletezettségű költségvetést amúgy is el kell készíteniük, ráadásul ennek előállítása a főszámok ismeretében egy intézménynél sem megvalósíthatatlan aránylag rövid időn belül. Komolyabb kérdés, hogy az Országgyűlés által elfogadott ilyen részletes előirányzatok mennyiben jelentenek kötöttséget.

Ebben a tekintetben azt a trade-offot kell kiegyensúlyozni, hogy a nagyobb mozgástér a kormány manőverezési képességét javítja, hiszen a napi működést is megbénítaná, ha minden átcsoportosítással az Országgyűlés elé kell menni. A teljes szabadság ugyanakkor az Országgyűlés ellenőrzési funkcióját korlátozza. A dilemma feloldása lehet egyrészt az átcsoportosításoknál értékhatár meghatározása, egyes, az Országgyűlés számára kiemelten fontos előirányzatok „védelme”, de szintén segítséget jelent a beszámolási és pótköltségvetési szabályok felülvizsgálata. Alapvetően ugyanakkor indokolt lehet a lehető legnagyobb mozgástér lehetővé tétele (már csak azért is, hiszen jelenleg is nagyon szélesek a kormányzati jogosítványok).

Megfontolást igényel ugyanakkor több év adatainak bemutatása ezen a helyen is. Ahogyan a funkcionális mellékletnél, itt is 4 év adatainak ismertetése merülhet föl. Az mindenesetre rögzíthető, minél hosszabb időszak bemutatására kerül sor, ez annál nagyobb munkát és hibalehetőséget jelent a költségvetési törvényjavaslat összeállításakor. Ugyanakkor a nehézségek mellett természetesen van erőssége is a hosszabb idősornak, mégpedig a költségvetés átláthatóságának, a közvélemény, az elemzők és az Országgyűlés ellenőrzési funkciójának erősödése. (Amennyiben előretekintő adatok beépítése is szükségessé válik, megfontolható annak előírása, hogy már magában a költségvetési törvényjavaslatban indokolni kelljen, ha a már elfogadott kitekintéstől a javaslat valamely előirányzat tekintetében eltér.)

7. Régóta húzódó általános probléma, hogy a költségvetési törvény és a vele kapcsolatos minden adatszolgáltatás pénzforgalmi, azaz cash-flow szemléletű. Ezzel egyrészt nincs mód a vállalatokhoz hasonló mérleg és eredmény-kimutatás összeállítására, a kettő közötti összefüggés megteremtésére, ráadásul örökös probléma jelentkezik a maradványok, szállítói tartozások, több évre szóló kötelezettségvállalások kezelése során. Az európai uniós csatlakozást követően ráadásul tovább bonyolította a helyzetet a túlzott deficit eljárás, de már maga az Eurostat felé teljesített notifikációs adatszolgáltatás értelmezése is, hiszen ezen esetekben az államháztartási hiány eredményszemléletű adatait veszik figyelembe.

A fentiek alapján komoly előrelépést, valamint a rendszer beállását követően egyszerűsítést is jelentene már magának a költségvetésnek, illetve ezzel párhuzamosan az államháztartási gazdasági eseményeknek az eredményszemléletű összeállítása, könyvelése. Általános vélemény, hogy e rendszer elsősorban informatikai fejlesztést igényel, ugyanakkor az alapvető szemléletbeli átállás miatt mindenképpen javasolt a változás fokozatos bevezetése, továbbá megalapozása alapos oktatással.

8. Az elmúlt időszakban igen hosszú ideig a költségvetés alakulásáról rendszeres sajtótájékoztatón számolt be az államháztartásért felelős minisztérium vezetése. E sajtótájékoztatókat a jelenlegi tárcavezetés megszüntette, a szaksajtó részéről tapasztalt igény nyomán ugyanakkor online, előzőleg feltett kérdésekre az interneten megadott válaszokkal működtetett tájékoztatót vezetett be.

Ez utóbbi feltétlenül az államháztartási transzparencia csökkenéseként értelmezhető, ugyanakkor a korábbi gyakorlat sem tekinthető követendő példának. A sajtótájékoztatók kezdetben valóban tájékoztató jellegűek voltak politikus minisztériumi vezető nem is vett részt rajtuk. Néhány alkalommal azonban miniszter tartotta ezeket, amely időtől kezdve a tájékoztatók egyre inkább politikai eseménnyé kezdtek válni, megszűntek a szaksajtó államháztartási számok közötti eligazodását segítő fórumnak lenni. Ennek ismételt bevezetése így nem indokolt. A javaslat értelmében havonta kerül sor részletes statisztikai táblák közzétételére, továbbá minden hónapban tartanak köztisztviselő vezetők (közigazgatási államtitkár, helyettes-államtitkárok) mind a sajtó képviselőinek, mind az elemzőknek háttérbeszélgetéseket. Ezeken kizárólag a tényadatok értelmezésére, valamint az előrejelzésekkel kapcsolatos technikai kérdések tisztázására kerülne sor. Negyedévente ugyanakkor a szaktárca politikus vezetői (miniszter, politikai államtitkár) tartanak teljesen nyilvános sajtótájékoztató, amelyen egyrészt értékelik a megelőző negyedév, valamint a tárgyév addig eltel időszakának gazdaságpolitikai eseményeit, ismertetik a költségvetéssel kapcsolatos legfontosabb folyamatokat, az éves tervek tarthatóságát, valamint tájékoztatnak a fejezeti tartalékok felszabadításával kapcsolatos kormányzati javaslatról. Ez a tájékoztató történhet az Országgyűlés illetékes bizottsága előtt is, viszont javasolt mindenképpen törvényi kötelezettségként előírni.

9. A javasolt változtatások a zárszámadást (költségvetés végrehajtásáról készített beszámoló) annyiban érintenék, amennyiben magát a költségvetési prezentációt. Ez azt jelenti, hogy a zárszámadás időbeli ütemezése nem változna, szerkezete a fent említett költségvetési szerkezethez igazodik. Az eredményszemlélet és a programalapú előirányzatok annyiban kerülnek bemutatásra/alkalmazásra a zárszámadási törvényben, amennyiben az adott évi költségvetés tervezése és végrehajtása során.

10. A jelenleg jogszabályba iktatott (bár alkalmazásában részben a következő parlamenti ciklusra halasztott) adósságszabályt a szakma részéről számtalan kritika érte. A GDP-arányos államadósság recesszión kívüli növekedésének tilalma egyfelől egyes esetekben túl rugalmatlan, a gazdasági növekedést mesterségesen lefojtó hatással járhat. Nehéz belátni, hogy egy 0,1%-os növekedés mellett miért ugyanaz az államadóssággal szembeni elvárás, mint ha 4%-kal nő a nemzeti össztermék – különösen, hogy egy -0,1%-os növekedés mellett viszont korlátlanul és utólagos kiigazítási kényszer nélkül engedi meg a szabály az államadósság növekedését. Szükség van alkotmányos adósságszabályra (márcsak az európai uniós stabilitási paktumra is tekintettel), annak azonban a tartós és fenntartható adósságcsökkentés célját kell szolgálnia. Azt javasoljuk ezért, hogy a 2008-as, Kopits György-féle reáladósság-szabály egyszerűsített változata kerüljön újból alkalmazásra, amely szerint hároméves időtávon kell a reáladósság GDP-hez viszonyított, a technikai kivetítés alapján számított arányának csökkennie.

11. Ahogy az már többször is kiemelésre került, a Költségvetési Tanács működésének alapvető átalakítása indokolt, hiszen egyfelől olyan jogkörökkel rendelkezik, amellyel visszaélve akár az Országgyűlés feloszlatását is ki tudja kényszeríteni, ugyanakkor a megfelelően dedikált, főállásban a Tanács feladataival foglalkozó szakmai apparátussal lényegében nem rendelkezik, az elnököt leszámítva tagjai sem főállásban végzik alapvetően feladatukat.

Javasolt ezért a Költségvetési Tanács szervezetének átalakítása oly módon, hogy a három tag helyett legalább öt tagja legyen, akik főállásban ezzel foglalkoznak (csak szerzői jogvédelem alatt álló, valamint oktatási tevékenységet végezhetnek). Kinevezni olyan magyar állampolgárt lehet a Tanács tagjának, aki megfelelő elméleti és/vagy gyakorlati tapasztalattal rendelkezik a költségvetés tervezését, illetve végrehajtását illetően. A kinevezés határozott időre, kormányzati ciklust átívelően (pl.: 6 évre) szól, azonban a tagok kinevezése/mandátumuk lejárata lépcsőzetes, azaz háromévente kerül sor 2-2 tag, illetve az elnök kinevezésére. Ezzel megakadályozható, hogy egy adott kormányzat/parlamenti többség meghatározó befolyással rendelkezzen a Tanácsban, továbbá biztosítható a folytonosság is. A tagok esetében újraválasztási tilalom érvényesül.

A Költségvetési Tanács vizsgálatának középpontjában a reáladósság szabály teljesülésének megítélése áll, erre korlátozódik, ugyanakkor ezen feladat teljesítéséhez szükséges az egyes részelemek, így különösen a nem diszkrecionális költségvetési tételeket determináló szaktörvények értékelése is. Amennyiben egy törvényjavaslatot ebből a szempontból a Tanács nem tart megfelelőnek, akkor egy alkalommal visszaadhatja átdolgozásra a kormánynak, illetve egy alkalommal felfüggesztő vétóval élhet az Országgyűlés által elfogadott, költségvetési hatásokkal rendelkező törvények vonatkozásában. Már csak azért sem indokolt a Tanácsot korlátlan egyetértési joggal felruházni, hiszen így szükségszerűen a politikai tér részévé válik, holott a hitelességének megteremtéséhez az egyik legfontosabb feladat éppen a jelenlegi átpolitizált Költségvetési Tanács helyett szakmai tekintélyek által alkotott testület felállítása.

12. A Költségvetési Tanács előrejelző és értékelő szerepének megerősödésével az Állami Számvevőszék költségvetési törvényjavaslatot vizsgáló feladata szükségtelenné válik, így az törölhető is. Ezáltal a Számvevőszék az utólagos kontroll feladatainak ellátására koncentrálhat, amellyel végre szétválhat – az egyébként jelentősen eltérő kompetenciákat igénylő – előzetes, előrejelző (Költségvetési Tanács) és utólagos, értékelő (ÁSz) kontroll funkció.

A fentieken túl szükségesnek látszik az Állami Számvevőszék ellenőrzései során a szabályszerűségen túl a hatékonysági szempontok előtérbe helyezése is. Az utóbbi időszak tapasztalatai alapján a korábbi szinte kizárólag jogszabályi kérdések vizsgálatától már elmozdult az ÁSz gyakorlata hatékonysági szempontok felé is, azonban sok esetben ezek politikai okokból kerültek csak előtérbe. Mindez különösen a programalapú költségvetés vonatkozásában jelentené az ÁSz hatáskörének érdemi bővítését, mivel az előre meghatározott indikátorok és mérföldkövek érdemivé tehetik az eddig jobbára csak papíron gyakorolható utólagos ellenőrzési hatásköröket.

13. A 2009-ben bevezetett kincstárnoki rendszer az akkori körülmények között nagyon hatékonyan tudta biztosítani a pénzügyi kormányzat érdekeinek képviseletét az egyes fejezeteknél. Ugyanakkor a jogszabályi kötöttségek és politikai korlátok miatt, továbbá mivel a kincstárnokok a szaktárca és az Államkincstár vezető beosztású köztisztviselői voltak, a rendszer hosszú távon nem volt fenntartható. A 2010 után, alapvetően francia mintára megalkotott költségvetési (fő)felügyelői rendszer mindenképpen továbbfejlesztésként értékelhető, hiszen az intézmények sokkal szélesebb köre került bevonásra, valamint ezekhez kitelepített, főállású szakemberek kerültek kinevezésre, azonban az intézmény által biztosított lehetőségekkel a jelenlegi pénzügyi kormányzat lényegében egyáltalán nem él.

Javasolt ezért a jelenlegi rendszer fenntartása oly módon, hogy a korábbi ellenőrzési, szükség esetén kifizetést és kötelezettségvállalást felülvizsgáló jogosítványok is kerüljenek visszaállításra, alkalmazásra. Ezzel párhuzamosan mindenképpen szükséges főállású költségvetési (fő)felügyelők alkalmazásának fenntartása szükség esetén képzésekkel, oktatással segítve.

A programalapú költségvetés esetleges bevezetése esetén a rendszer működéséhez nagyban hozzá tudnak járulni a költségvetési (fő)felügyelők, hiszen a mérföldkövek teljesítése, a következő részletek előirányzati lenyitása szintén az ő jóváhagyásukhoz köthető.

A kormány új felsőoktatási stratégiát készített. Mivel a témát kiemelten fontosnak tartottuk eddig is és a felsőoktatást érintő változásokat folyamatosan elemezték az általunk felkért szakértők, most is kíváncsiak voltunk miben tér el az új koncepció a kormány eddigi elképzeléseitől és miben azonos azokkal. Polónyi István észrevételei „A felsőoktatás átalakításának stratégiai irányai és soron következő lépései” című anyagról.

Társadalmi egyeztetés?

A kormány propaganda gépezete nagy csinnadrattával harangozta be, hogy a felsőoktatási kerekasztal 10:1 arányban elfogadta a felsőoktatás stratégiáját (azaz „A felsőoktatás átalakításának stratégiai irányai és soron következő lépései” című anyagot). Az értő olvasó kissé megütközik az arányon. Nem azon, hogy a Magyar Kereskedelmi Kamara szavazott ellene, hanem hogy ki lehet az a 10, aki megszavazta, lévén szó egy összesen hattagú bizottságról. (A Magyar Kereskedelmi és Iparkamara mellett, a Magyar Európai Üzleti Tanács, a Magyar Rektori Konferencia, a HÖOK, a Felsőoktatási Dolgozók Szakszervezete és az Emberi Erőforrások Minisztériuma képviselői akárhogyan is számoljuk hat részvevőt jelentenek, mint ahogy azt a 2013. április 17.-i a hallgatói szerződésekkel kapcsolatos Közös nyilatkozat – mint a testület eddig nyilvánosságra kerül, aláírásokkal ellátott egyetlen autentikus dokumentumának - aláíróit megszámolva látható is.). A stratégia első oldalán szó van „a kibővített Felsőoktatási Kerekasztalról”, amelynek munkájában tanácskozási joggal részt vesz még további hat szervezet: a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Akkreditációs Bizottság, a Felsőoktatási Tervezési Testület, a Magyar Mérnök Kamara, a Doktoranduszok Országos Szövetsége, a Országos tudományos Diákköri Tanács. Így tehát tizenkettő (és nem tizenegy, mint a 10:1), de tanácskozási jogú kiegészítő tagokról van szó, akik nyilván nem szavazhatnak. Tehát legfeljebb 5:1 lehetne a győzelmi arány.

De ne ragadjunk le ilyen apróságon, hiszen maga a testület legitimitása is erősen kérdéses, mivel semmilyen jogszabály nem ad neki semmilyen felhatalmazást, nem rögzíti sem tagjait, sem azok számát. Nyilván arra való, hogy a kormánnyal maximálisan lojális emberi erőforrás miniszter mégiscsak megpróbálja a felsőoktatást segíteni. Ki ellen is? Hát a Nagyúr ellen. Hiszen a hazai felsőoktatás elmúlt három évét az jellemezte, hogy annak tényleges alakítását végső soron maga Orbán Viktor és hű fegyverhordozója Matolcsy György határozta meg, opponálva és radikálisan módosítva az emberi erőforrások minisztériumának és a felsőoktatási lobbinak az elképzeléseit. Matolcsy új pályára állásával az unortodox ötletember hiányában talán Orbán eltéríthető, pláne úgy, hogy az anyag megpróbálja az eddigi irányvonallal szögesen ellentétben álló elképzeléseket, mint a miniszterelnök helyszíni útmutatásaira épülő koncepciót interpretálni.

Ennyi bevezető után nézzük az anyagot, hozzátéve, hogy annak első változatáról már ebben a blogban írtunk.

Rugalmas ideológiai elszakadás a közelmúlttól

A stratégiának már az első (Általános megfontolások című) fejezete meglepi a Fidesz-KDNP kormány munkaalapú társadalomfilozófiájához szokott olvasót, amikor első mondatában arról ír, hogy „a felsőoktatás és a diplomaszerzés egyéni és össztársadalmi értéke, fontossága, nemzetgazdasági és nemzetstratégiai jelentősége kétségbevonhatatlan”. Sőt a magyar diplomásoknak a növekvő létszámuk ellenére is kiemelkedően magas jövedelemtöbbletét is megemlíti, és azt is leírja, hogy „a diplomások lényegesen nagyobb mértékben járulnak hozzá a nemzetstratégiai jelentőségű jóléti rendszerek … fenntartásához”. Továbbá „Magyarországon a közpénzekből a diplomaszerzésre történő ráfordítások a nők esetében közel 7-szeresen, a férfiak esetében 12-szeresen térülnek meg társadalmi szinten”. Egészen odáig jut, hogy idézi Krueger –Lindahl szerzőpáros tanulmányát, akik azt írják, hogy „mára …. a felsőoktatás vált a gazdasági növekedés motorjává”.

Az ember csak kapkodja a fejét, hiszen ami itt le van írva, az gyökereiben cáfolja a miniszterelnök látnoki szavait, nevezetesen, hogy a romkomcsmák félhomályában merengő diplomásokkal Dunát lehetett rekeszteni, s az eddigi oktatási rendszer tömegével termelte ki a használhatatlan tudású embereket. De meghazudtolja a kormány eddigi felsőoktatás-politikájának alapjait is, hiszen még sokan úgy tudják, mint ahogyan azt „A Nemzeti Együttműködés Programja” (2010) írta, hogy „a felsőoktatásban szerezhető diplomák felére nincs piaci kereslet”. Vagy, ahogy a Széll Kálmán terv megállapította: „Az egyetemek, főiskolák tömegével és drágán juttatnak olyan diplomákhoz fiatalokat, amelyek nem segítik bekapcsolódásukat a munka világába.” A stratégia által említett társadalmi megtérülés alapján igencsak érdekes a Széll Kálmán tervnek az a célkitűzése, hogy „olyan új rendszerre van szükség, amely arra is garanciát ad, hogy a képzésre fordított társadalmi költség megtérüljön” Hiszen – mint a stratégiai anyagból most látjuk – ez eddig is ilyen volt.

Különösen meglepő, hogy a dokumentum az Európa 2020 stratégiát idézve kiemeli annak egyik alapvető célkitűzését, hogy a 30-34 év közötti uniós polgárok legalább 40%-a felsőfokú végzettséggel rendelkezzen. Nem teszi ugyan hozzá, hogy a jelenlegi magyar kormány 30,3%-ot vállat, amely vállalás a huszonhét tagállam közül Románia (26,7%) és Olaszország (26-27%) után a harmadik legalacsonyabb, s lényegében a felsőoktatási létszám befagyasztását feltételezi. Ugyanakkor azt viszont hangsúlyozza, hogy „a magyar felsőoktatásban a részvételi arány (22-25%) nemzetközi összehasonlításban alacsony. Ezért az a fontos munkaerő-piaci cél, hogy elegendő számú szakképzett – nem diplomás – munkaerő is rendelkezésre álljon, nem valósítható meg az OECD átlaghoz képest eleve alacsony felsőoktatási részvételi arány további csökkentésével, azaz a továbbtanulni vágyó és arra alkalmas fiatalok felsőoktatásból való kiszorításával.” Az eddigi kormánypropagandához szokott olvasó első döbbenete után már nem csodálkozik, hogy az MKK nem szavazta meg ezt a stratégiát.

Lehet, hogy tényleg észrevették, hogy hátat fordítottunk a fejlett világ felsőoktatási tendenciáinak? Vagy inkább csak arról van szó, hogy közelegnek a választások, és a teljesen kudarcba fulladt felsőoktatás-politika elkendőzésére új, intelligens célokat kell kitűzni, hátha még menthető erről a területről is néhány szavazat? Ezt a sejtést erősíti, hogy ez a rész azzal zárul, hogy a felsőoktatási stratégia összhangban kell legyen a XXI. század követelményeivel, és – nyilván tekintettel a választásokra - „2014 májusáig végigvihető legyen, vagy legalábbis érdemi és tartós változást eredményező folyamatokat indítson el.”

Belső önellentmondások

A szöveg második fejezete – lényegében az anyag fő része, amely igen hangzatos címet visel („Egy a XXI. század követelményeinek megfelelő felsőoktatási rendszer – mint az átalakításokkal elérni kívánt célállapot – főbb jellemzői”) – hat alfejezetben tárgyalja a stratégia elemeit. Egy fejezet szól a hozzáférésről, egy a makro szintű elosztás hatékonyságról, egy további a a felsőoktatási rendszeren belüli elosztás hatékonyságáról, egy az intézményhálózat racionalizálásáról, fejlesztéséről. Az utolsó előtti „az intézményi és kari besorolási, a képzési profiltisztítási és feladat-megosztási és finanszírozási szempontok összefüggései és összegzése” (sic!) címet viseli, az utolsó pedig a vagyongazdálkodásról szól.

Ez a fejezet a hazai felsőoktatás feladatainak megfogalmazásával kezdődik, amely célok nagyon intelligens, mondhatni korszerű célok – és amelyek közt most nem esik szó Magyarország felemeléséről és unokáink lelkierejéről (mint a jelenlegi felsőoktatási törvény preambulumában). Ezután felsorolja az anyag azokat a jellemzőket, amelyekkel a hazai felsőoktatásnak rendelkeznie kell ahhoz, hogy ezen feladatokat meg tudja valósítani. Ennek a kilenc jellemzőnek a megfogalmazása itt-ott elképesztő stílusú, tele helyenként érthetetlen szó- és mondathalmozásokkal. Például a harmadik szerint a célul tűzött felsőoktatás: „hatékony, minőségelvű és átlátható forráselosztási mechanizmussal működik, amelyben a tervezési mechanizmusok és a minőségelvű versenymechanizmusok össztársadalmilag hatékony és optimális végeredményhez vezetnek szabályozott és kiszámítható keretek között”. Az egész anyag stílusa elképesztően gyenge.

A hozzáférésről szóló rész lényegében felmondja a fejlett országok felsőoktatás-politikájából tanulható leckét a széles hozzáférésről, és az „alacsony társadalmi, gazdasági csoportokból származó tehetséges fiatalok felsőoktatásban való részvételi arányának a növeléséről”, ami persze messze nem egyezik a kormány eddigi felsőoktatás-politikájával. Helyenként feltűnnek a NER közhelypufogtató gondolatai is, miszerint a hozzáférés alapvetően „az egyén és a közösség között létrejövő kölcsönös felelősségvállalás alapján” értelmezhető. A hozzáféréstől – ami a szerzők szerint „likviditási probléma” - hamar eljut az anyag oda, hogy vagy állami támogatásból, vagy a hallgatói hitelből kell finanszírozni a képzést – ami azt jelenti, hogy a „felsőoktatás fizetésmentes legyen”. (Itt is felbukkan tehát a Fidesz-KDNP kormány felsőoktatás-politikájának az az érdekes sajátossága, hogy valamiért a hitelből történő tandíjfizetést nem tekintik fizetésnek. Úgy veszik, mintha az azonos lenne az ingyenességgel.)

Az anyag nem nélkülöz számos csúsztatást és farizeusságot. Többször is arról ír, hogy az „elmúlt 20 év során minden általános tandíj bevezetési kísérlet megbukott”, s ezen túl kellene végre lépni, tudomásul véve a tandíj szükségességét, - természetesen megfeledkezve arról, hogy a tandíj bevezetése mindig a Fidesz politikájának eredményeképpen bukott meg. A Fidesz kampányolt a tandíj ellen 1998-ban, s törölte el azt kormányra kerülésével, majd a Fidesz kezdeményezett népszavazást a tandíj 2008-as bevezetésének terve ellen. De abban is csúsztatnak a szerzők, hogy mint írják „az ’ ingyenes felsőoktatásban’ az elmúlt 12-15 évben a költségtérítéses hallgatók az összes hallgató közel 50%-át tették ki”. Ugyanis az összes hallgatóra vonatkozó 50%-os átlag mögött csupán 20% volt a fizetős nappali tagozatos hallgató (és 80% a részidős, lényegében felnőtt, munka mellett tanuló hallgató). Tehát a korábbi 12-15 évet igenis egy olyan felsőoktatás-finanszírozás jellemezte, ahol az állam a felnövekvő nemzedék képzésének túlnyomó részét vállalta, s csak a Fidesz második kormányzása idején – amikor már csökkeni kezdett a hallgatólétszám - merült fel a likviditási probléma, ami vissza szeretné szorítani az államilag finanszírozott hallgatólétszámot.

„A makroszintű elosztás hatékonysága” címet viselő szakasz igen fontos része az anyagnak, mivel itt a szerzők rámutatnak, hogy a felsőoktatásra történő GDP arányos költségvetési ráfordítások szintje az OECD országokban 1-1,2% körüli érték. Sőt célként meg is fogalmazzák, hogy „középtávon a válság lecsengésével és az ország gazdasági teljesítményének javulásával belátható időn belül érje el a magyar felsőoktatás GDP arányos költségvetési ráfordítási szint tekintetében az OECD országokban szokásos 1-1,2% körüli értéket”. Persze ez a rész sem nélkülözi a csúsztatásokat. Nem esik szó arról, hogy a jelenlegi kormányzat csökkentette le radikálisan a felsőoktatás állami támogatását. Szembetűnő csúsztatás az is, hogy az anyag miközben azt hangsúlyozza, hogy a közösségi támogatások mellett az OECD országokban „a nem-költségvetési ráfordítások szintje az európai térség országaiban 0,2-0,4% körüli”, s szorgalmazza, hogy nálunk ennyinek kellene lenni - azonközben megfeledkezik arról, amit korábban írt, miszerint nálunk a hallgatók 50%-a költségtérítéses. Az ő hozzájárulásuk a felsőoktatás költségvetéséhez nagyjából a GDP-hez viszonyítva mintegy 0,15-0,20%-ot tesz ki. Tehát minden hallgatói befizetést számba véve egyáltalán nem marad el az a szerző által hiányolt nem-költségvetési hozzájárulási aránytól. (Az egy másik kérdés, hogy az OECD Magyarországra vonatkozó adatai között nem szerepel privát hozzájárulás a hazai adatközlés hiányosságai miatt).

A másik célkitűzés, amit ez a rész megfogalmaz, szintén figyelemreméltó, mert a költségtérítéses hallgatók felvételét behatároló mindenfajta kapacitásszabályozás és korlátozás megszüntetését szorgalmazza. Ebben viszont az az ellentmondás, hogy eddig még minden kormányzati tényező (sőt pl. az MSZP oktatáspolitikusa is) arról beszélt, hogy fel kell emelni a bekerüléshez szükséges, jelenleg 240-es minimumponthatárt, sőt kormányrendelet született annak következő években történő fokozatos emeléséről. Ugyanakkor – egyetértve az anyaggal – fontos lenne ezeknek a határoknak a feloldása, különösen a felsőoktatási felnőttképzés területén, ha egy kicsit is komolyan vesszük az élethosszig tartó tanulás nemzetközi tendenciáit és ajánlásait.

„A felsőoktatási rendszeren belüli elosztási hatékonyság” című rész az egész stratégia leghosszabb alfejezete. Először meglehetősen hosszan és bonyolultan fejtegeti a finanszírozás átalakítását, aminek lényege az, hogy két fő csatornában történik a pénzfolyósítás a képzés és a kutatás finanszírozásával, amelyek aránya 70-30% lesz. Gyakorlatilag ebbe a két csatornába lesz beolvasztva a létesítménytámogatás eddigi forrása. Ugyanakkor a kiválóság támogatásának rendszere (és elkülönített fejezeti kezelésű előirányzata) megmarad.

Az írásból később az is kiderül, hogy a 70%-on belül 25% tekinthető fenntartási hányadnak, aminek csak az a jelentősége, hogy ezt a nem állami intézmények nem kapják. (Jóllehet erről, s egyáltalán az egyházi felsőoktatás finanszírozásáról a stratégia egyetlen szót sem ír, mégis nyilvánvaló, hogy ez nem vonatkozik az egyházak – egészen pontosan a bevett egyházak – felsőoktatási intézményeire. Azok, a Szentszékkel kötött megállapodás, s annak törvényi szabályozása nyomán természetesen meg fogják kapni az államival azonos támogatást.)

A 30%-nyi kutatásfinanszírozás egyharmada a főállású minősített oktatók arányában, egyharmada a doktori iskolák törzstagjainak arányában, egyharmada pedig a hallgatók OTDK eredményei alapján lesz elosztva. Ez nem nagyon különbözik a korábban „tudományos támogatás” címen folyósított finanszírozás elveitől, ez pénz, ahogy eddig, úgy ezután sem fog valóban kutatási forrásul szolgálni, mert lényegében (különösen egyetemeken) az oktatók bére felszívja azt. Mindaddig, amíg a felsőoktatási támogatások összege a jelenlegi alacsony szinten van, valószínűleg ugyanez a sors vár a kiválóság program keretében folyósított támogatásokra is, (amit egyébként az anyagnak a rugalmasabb elszámolást szorgalmazó javaslata nyilvánvalóan elő is szeretne segíteni).

Az anyag újdonsága – a korábbi változathoz képest – a „Professzor Excellens” program, amelynek lényege, hogy a közalkalmazotti jogviszonyban lévő egyetemi tanárok legfeljebb 3-4%-a (ami a jelenlegi adatokkal számolva, mintegy 60-80 fő) „Professzor Excellens” címet kaphat. Ez részben többletbért jelentene (a professzori alapbér 75%-át, azaz mintegy 340 ezer Ft/hó többletet a mai alapbérek mellett), részben kutatási támogatást, ami a professzori havi „(nagy)bruttó” bér 9-12 szerese lenne. (Ez, ha jól értem a (nagy)bruttó fogalmát, akkor 5-7 millió forintot tenne ki.) A címet a Magyar Rektori Konferencia által létrehozott szakmai bizottság javaslata alapján az MRK elnöke és a miniszter közösen ítélné oda „nemzetközi visszhangot kiváltó” és „példaképnek állítható” főállású egyetemi tanároknak. Ez pozitív kezdeményezés, azonban, részint aligha éri el a minőség felé történő elmozdulás kritikus tömegét ennek a 60-80 főnek a kiemelése, részint pedig, mint minden ilyen kiválasztásra épülő rendszernek, úgy ennek is a hatása azon fog múlni, hogy mennyire a valós teljesítményeket honorálja, s mennyire a múltbeli érdemeket, vagy a klientúra hűséget.

Az anyag többször kitér a PPP finanszírozás átalakításának szükségességére. Részint arra, hogy a PPP finanszírozás intézményi hozzájárulását az államnak ki kellene váltania, részint később – a vagyongazdálkodás kapcsán – arra, hogy PPP-beruházások nyomán kialakult „torz vagyontérképet” rendbe kellene hozni, amihez az írás szerint nélkülözhetetlen az állami beavatkozás. Nem igazán véletlen tehát, hogy a stratégia kerekasztalbeli elfogadásával nagyjából egy időben a kormány elé került egy olyan anyag, ami minden felsőoktatási PPP-beruházást működtető vállalatot stratégiailag kiemelt jelentőségű gazdálkodó szervezetté minősített, ami azt sejteti, hogy  a kormány nem akarja tovább folyósítani a PPP-támogatást (vagy annak egy részét), viszont meg akarja akadályozni hogy ezek a cégek abbahagyják pl. csődbe vonulással a PPP szerződés keretében vállalt szolgáltatást. Más oldalról az irányított csődeljárásban lehetőség nyílik arra, hogy akár az állam, akár közeli cégei megvásárolják ezeket a szervezeteket. Ismerve a kormány államosítási kedvét aligha kétséges a megoldás módja.

Finanszírozás: kicsit bázis-, kicsit normatív

Ennek az alfejezetnek egyik kiemelkedő része az Állami Ösztöndíjról (így nagybetűvel!) szóló szakasz. A téma kényességét mutatja, hogy három Orbán Viktor-idézet is szerepel a szövegben kurzívan kiemelten. (Ráadásul azt a bölcs citátumot, amelyben a miniszterelnök azt hangsúlyozza, hogy „a kormány nem a falakat akarja finanszírozni, hanem a hallgatókat”, még egyszer megtaláljuk egy lábjegyzetben a PPP beruházásokkal kapcsolatos állami beavatkozás szorgalmazásánál). A miniszterelnökre történő hivatkozás magyarázata az, hogy az eddig hirdetett kormányzati felsőoktatás-politikával szemben az anyag szerint ismét a hallgatói döntések, hallgató intézményválasztások határoznák meg az állami ösztöndíjak intézmények közötti elosztását. Az új felsőoktatási törvény a miniszter hatáskörébe utalta az államilag finanszírozott („állami ösztöndíjas”) helyeknek a szakok és intézmények közötti elosztását. Nyilvánvaló, hogy ennek a feladatának nem tud eleget tenni, - az anyag igen részletesen leírja, hogy miért is nem, miért is jobb a hallgatói választásokra bízni legalább az intézmények közötti keretszám-allokálást. Megtudhatjuk mennyivel megbízhatóbb a hallgatók választása, mint a központi tervezés. (Érdemes idézni ezt a szép, stílusos és érthető mondatot: „A szakirodalom szerint az összes felvételiző összes jó és rossz döntése együttesen összehasonlíthatatlanul jobb minőségű allokációhoz vezet, mint egy olyan mindentudónak feltételezett központi tervező döntése, akinek mintegy 40 évre előre olyan részletességgel kellene látnia a jövőt – egy olyan világban, amelyben egyedül szinte csak a változás és a kiszámíthatatlanság az állandó –, hogy nemcsak nagy szakterületekre vonatkozóan, de intézményre, karra, szakra vonatkozóan is meg tudja mondani, hogy melyik intézmény, melyik képzési programjára most éppen mennyi hallgatót kell fel venni, azért mert az elkövetkező 40 évben folyamatosan pontosan ilyen összetételben lesz szükség diplomásokra munkaerő-piaci előrejelzések alapján.”)

Ne ragadjunk most le azon, hogy mit is mond a szakirodalom, – inkább azt vegyük észre, hogy ezzel visszatér a felsőoktatás-politika a Magyar Bálint által irányított liberális oktatási kormányzat által 2004-ben bevezetett keretszám-allokációhoz. Nyilvánvalóan ez indokolja az Orbán Viktorra való buzgó hivatkozást. Hátha el lehet adni egy központosításban és az állam tévedhetetlenségében hívő kormánynak és vezetőjének, egy, az egyének szabad választására épülő elosztási rendszert…

A képzés finanszírozása normatív marad, miután a szerző azt bizonygatja, hogy a normativitás (szemben az eddigi felsőoktatás-politikai lózungokkal) nem is olyan ördögtől való, hiszen átlátható, tervezhető. És a minőséget is csak azért rontotta – írja az anyag – „mert a finanszírozás volumene végső soron nem a hallgatói és munkaerő-piaci igényeknek, hanem a döntéshozóknak való megfeleléstől, a lobbi potenciáltól függött”. Ami lehet, hogy így van, de tegyük hozzá, hogy ez amellett – vagy annak ellenére – történt így, hogy a hallgatói választásokat követte a keretszám-allokáció. Izgalmas kérdés, hogy miért is lesz ez másként ezután.

Mindenesetre, mint hogy az a dokumentumban olvasható, „ha nem akarjuk a kisgyermeket kiönteni a mosdóvíz helyett” (sic!), akkor bizony óvatosan kell bánni a normatív rendszerre vonatkozó kritikákkal.” Ezért azután nem lehet megoldás a szerző szerint a bázisfinanszírozás –persze azért van kivétel, mint majd látjuk. Az eddigi kormányzati elképzelésekhez képest ez ugyan hátraarc, de végül is nem más, mint annak belátása, hogy a korábbi allokációs módszer hatékony volt.

A normatívák több metszetben is differenciáltak lesznek, részint vertikálisan (FSZ, BSC, MSC), részint horizontálisan (szakirányok szerint) és aszerint is, hogy a képzés „science” vagy „profession” típusú-e. Ez utóbbival kapcsolatban van némi fenntartása az olvasónak, különösen akkor, ha tudja azt, hogy a közelmúltban a felsőoktatási államtitkárság megpróbálta a karokat besorolni - illetve rávenni őket az önbesorolásra – a science-profession jelleg szerint, amit igen nagy értetlenség fogadott az intézmények részéről. Az értetlenség elég nyilvánvaló, ha figyelembe vesszük ezeknek a fogalmaknak a tisztázatlanságát, továbbá azt is, hogy a felsőoktatási intézmények karainak nagyobbik része egyáltalán nem tiszta profilú ebből a szempontból, s valószínűleg nem is lehet az.

A normatív finanszírozás alól már említett kivétel a művészképzések, amelyek intézmény és feladatfinanszírozásúak (illetve kicsit lejjebb az anyagban bázis- és feladatfinanszírozásúak) lesznek. Sőt ez a kis szakokra is vonatkozni fog. Az olvasó rosszmájúsága azonnal felfedezni véli a lobbik hatását (csak nem az MMA?), amely máris szétzilálta a stratégiai koncepció szép egységes normatív finanszírozási elképzelését. Tartani lehet tőle, hogy hamarosan ki fog derülni, hogy pl. az orvosképzés, sőt az agrárképzés is csak bázis- és feladatfinanszírozással kondicionálható.

Meglepő az anyag állásfoglalása a nyelvvizsgák ügyében, amely szerint ezen a „súlyos és arteficiálisan kreált problémán mindenképpen változtatni szükséges” (sic!) A változtatás lényege, - amelyet alapvetően hatékonysági aspektusból közelít meg az anyag – az, hogy csak olyan szakokon kell idegen nyelvi vizsga, ahol az szükséges a szakma gyakorlásához. Az olvasóban az ötlik fel, hogy esetleg ez az álláspont része a kormány Európától való elfordulási politikájának? Aligha vitatható, hogy a magyar oktatás- és kultúrpolitika nem engedheti meg magának, hogy a diplomások ne tudjanak idegen nyelve(ke)t. Szerintem azon lehet vitatkozni, hogy kell-e a felsőoktatásban idegen nyelvet tanítani, vagy legyen-e az bemeneti követelmény, vagy legyenek-e nyári, vagy a felvételt megelőző nyelvképzési kurzusok, de azon nem, hogy nem engedheti meg az ország diplomásai nyelvi elzártságát. Tehát – az anyag állásfoglalásával szemben - nem szabad diplomát kiadni idegen nyelvi tudás nélkül.

Az alfejezet fontos része az „intézményhálózat racionalizálása, fejlesztése” című rész. A hazai felsőoktatás-politika lényegében négy-ötévente nekirugaszkodik a hálózatracionalizálás kérdésének, ami az elmúlt huszonöt évben számos fejlesztési elképzelést eredményezett, amelyek közül talán egy, ha megvalósult, az is csak részben. Ez az egy a 2000-es intézményintegráció, amelynek sikertelenségéről (amelyet jól bizonyít az önálló művészképző egyetemek léte, a fővárosi „humor-integrációk”, és az állítólag integrált egyetemeken továbbélő centrumok) külön tanulmányt lehetne írni. Mindenesetre ez az anyag is nekirugaszkodik a kérdésnek, s négy intézményfajtát vázol fel, mint a racionalizált hálózat elemeit. A nemzeti tudományegyetemeket, az egyetemeket, a főiskolákat és a közösségi főiskolákat. Eléggé egyértelmű, hogy a hálózatracionalizálási elképzelés szülőjének nincs igazán koncepciója és nincs definíciója sem a nemzeti tudományegyetemek, sem a „sima” egyetem mibenlétéről. A „sima” egyetemek között szerepelnek országos beiskolázású szakegyetemek éppúgy, mint szűk rekrutációs bázisú universitások. De például meg sincsenek említve a művészeti egyetemek. De legalább ilyen zavaros a főiskolák skatulyája is, vagy a közösségi főiskola kategória. Ez utóbbiba úgy tűnik, azok a főiskolák tartoznak, amelyeket nem keresnek a hallgatók. (Lehet, hogy itt mégiscsak falakat fog finanszírozni a kormány?). Nincs hangsúlyozva az, hogy akár a főiskola, akár a közösségi főiskola, csak akkor tud megállni a lábán, ha sokszakú, széles kínálatú. Végül is a közösségi főiskola nem biztos, hogy rossz ötlet, de a tehetséggondozás mellé mindenképpen oda kellene venni fő feladatnak a hátrányos helyzetű rétegek felsőoktatási képzésbe emelését. Más oldalról fontos lenne észrevenni, hogy ezen funkciókat csak akkor tudja ez az intézményfajta ellátni, ha szoros kapcsolatban áll a régiója egyetemével, ahol a hallgatói folytathatják tanulmányaikat. A közösségi főiskoláknak nem a diplomaadás kell legyen a fő funkciója, hanem széles képzési spektrumban, a régió egyetemén beszámítható képzések, kreditek nyújtása.

Az anyag elég sok teret szentel annak, hogy melyik intézménytípus mivel is foglalkozhat a képzési vertikumban, sőt azt is rögzíti, hogy a „képzési kínálat átláthatóvá tétele” érdekében „egy adott intézmény egy adott képzési programot csak egy, mégpedig a főprofilját tekintve az adott képzési programnak megfelelő képzési területen működő karán” valósíthat meg. Ha ezt valóban komolyan veszi a felsőoktatás-irányítás, vagy a MAB (vagy ki is?), akkor lényegében minden egyetemen radikális átalakításokat kell végezni. Persze izgalmas kérdés, hogy hogyan is kell a programot itt értelmezni? De az igazi probléma az, hogy elvileg csak olyan programok létezhetnek egy-egy karon, függetlenül attól, hogy más karokon is vannak-e, amilyeneket a MAB akkreditált. Tehát lényegében a MAB akkreditációt kell felülvizsgálni.

Úgy tűnik az anyag nem tudott túllépni az új felsőoktatás-politika azon téves törekvésén, ami a párhuzamosságokban rossz hatékonyságot, megszüntetendő feleslegességeket lát. Ragaszkodik – mint írja - a „cipőt a cipőboltban” és a „suszter maradjon a kaptafánál” elv érvényesítéséhez. Az egyik probléma akkor jelentkezik, amikor kiderül, hogy vászoncipőre, és nem búvárcipőre van szükség - (pl. hová való a műszaki menedzser, vagy az egészségügyi menedzser stb. képzés). A másik probléma pedig az, hogy ha egy egyetem több karán is rendelkezik megfelelő szakemberekkel, akkor miért is nem lehet párhuzamos képzés? A redundancia versenyhelyzetet jelent, ami – köztudomásúlag – előmozdítja a minőséget és az innovációt.

Minden hatalmat a kancellároknak!

Az nem igazán világos, hogy a dokumentum harmadik fejezete (amelynek címe: „Működési hatékonyság: akadémiai autonómia, tulajdonosi és menedzsment szerepek”) miért is nem része a másodiknak. A rosszmájú olvasóban az merül fel, hogy valószínűleg az ebben a részben irottak, (amely „a kancellári modell bevezetése” valamint a „rektor / kancellár / fenntartói testület szerepkörei, illeszkedése” című alfejezetekből áll) valószínűleg nem felel meg a második fejezet címében szereplő XXI század követelményeinek. És nem is téved nagyot.

Az alfejezet mindjárt annak a rögzítésével kezdődik, hogy a megvalósítandó feladat – persze akadémiai autonómia biztosítása mellett - „a sokmilliárdos, esetenként több tízmilliárdos költségvetéssel működő intézmények professzionális menedzsmentjének és gazdálkodásának kialakítása, fejlesztése, illetőleg a jelenleg nagymértékben eltérő intézményi gyakorlatok egységesítése”.

Ez a professzionalizálás a kancellári rendszer bevezetését jelenti. A kancellár felel az intézmény gazdasági, pénzügyi, számviteli, munkaügyi ügyeiért, az intézmény vagyongazdálkodásáért. Minden „az intézmény gazdálkodásával, pénzügyeivel, vagyongazdálkodásával, informatikai területet érintő előterjesztések esetén” (sic!) ellenjegyzési joggal rendelkezik, és felel az intézmények részvételével működő gazdasági társaságokkal és gazdálkodó szervezetekkel kapcsolatos tulajdonosi feladatokért. A „kancellár egyetértése (ellenjegyzése) szükséges a Szenátusnak az intézmény gazdálkodását érintő, vagy gazdasági következménnyel járó stratégiai döntései és intézkedései hatályba lépéséhez”. Elvileg csak a nem oktatói állomány – de gyakorlatilag a gazdasági, pénzügy és munkaügy felügyeleten keresztül minden intézményi dolgozó – munkáltatója a kancellár, akinek joga van, hogy „saját maga alakíthassa ki az adott intézmény szempontjából optimális munkaszervezetet”

Az anyag nagyon izgalmas érveléssel elmagyarázza, hogy ugyan a kancellár tulajdonképpen „vezérigazgató”, s az államháztartási törvény értelmében a központi költségvetési szerv elsőszámú gazdasági vezetője, - ám „a kancellári pozíció betöltését nem indokolt pénzügy-számviteli, közgazdasági, jogi vagy menedzsment-típusú diplomához kötni”. Hiszen „a munkaerőpiacon jellemző, hogy megfelelő szakmai, vezetési tapasztalat esetén az alapvégzettség szerepének jelentősége csökken.” De azért „egyetemi kancellár esetén egyetemi végzettség, főiskolai kancellár esetén főiskolai végzettség alapvető elvárás”. (Ugyanakkor „a közeg és a pozíció jelentősége miatt elengedhetetlen egy világnyelv megfelelő ismerete.”) Viszont kötelező éves továbbképzésen vesznek részt pl. a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen (hol is másutt?). „Az egyetemi kancellárok megbízásához kapcsolódó döntést a mindenkori oktatásért felelős miniszter előterjesztése alapján a Miniszterelnök hozza meg...”

És a rektor? A rektor díszpinty lesz. Az anyag szerint a rektor „az intézmény elsőszámú vezetője, az oktatási, kutatási, tudományos tevékenység irányítója és elsőszámú felelőse, az intézmény képviselője”, azonban ha ezt szembesítjük a fentiekben leírt kancellári hatáskörrel, akkor nyilvánvalóan minden döntését a kancellárral kell ellenjegyeztetni. Viszont „a felsőoktatási stratégia részeként az eldöntött tény, hogy a kancellári rendszer bevezetésével egyidejűleg a rektorokkal kapcsolatos döntéshozatal teljes egészében a szenátus jogkörébe kerül vissza.” Tehát a díszpinty rektort a szenátus újra maga választhatja.

Az anyag ezek mellett még Fenntartói Testületről is ír, amely „az állami felsőoktatási intézmény ’ felügyelőbizottsága’, elsődleges szerepe az utólagos ellenőrzés, a folyamatok követése, illetve egyes kiemelt jelentőségű intézményi dokumentummal kapcsolatos véleményezés, (így pl. az éves költségvetés, az intézményfejlesztési terv, vagyongazdálkodási terv). „ Nem kell kommentálni ezt a hatáskört, amit az anyag nyolc pontban sorol fel, de mint tudjuk, aki nem rágja elég szorgalmasan a gittet, annak neve csupa kisbetűvel került be a Gittegylet naplójába.

Jelen írás szerzője e blogon található egy korábbi írásában hangsúlyozta, hogy rendkívül fontos lenne a több tízmilliárdos költségvetésű, nagyüzemmé vált egyetemek korszerű menedzsmentjének megteremtése. Amit ez a stratégia anyag javasol azonban messze nem korszerű, és nem is menedzsment. A pénzügyi kormányzat néhány régi főbürokratájának fantazmagóriája, a kincstári biztos kap ebben a konstrukcióban új nevet és teljhatalmat. Olyan hatalmat, ami lábbal tiporja az egyetemi autonómiát. 2005-ben egy ennél lényegesen korszerűbb menedzsment elképzelést tartalmazó törvényi szabályozást opponált az államelnök és az Alkotmánybíróság. Ma aligha fogja bármelyik is.

Összegzés

„A felsőoktatás átalakításának stratégiai irányai és soron következő lépései” néhány elemét tekintve pozitív, például az állami támogatás növelésének szorgalmazásában, a keretszám allokáció esetében a hallgatói választás visszahozásában, a normatív finanszírozás megerősítésében. Ugyanakkor fő tartalmában, és elképzeléseivel tovább rombolja a hazai felsőoktatást. A koncepciótlan intézményi hálózatfejlesztés, a párhuzamosságok felszámolásának kényszerképzete, de legfőképp a kancellári rendszer súlyos károkat fog okozni a már szétzilálódás útján megindult hazai felsőoktatásban. A végeredmény nem kétséges: nem hogy a világszínvonalhoz kerülne közelebb a hazai felsőoktatás, hanem sokkal inkább eltávolodik attól. És ennek levét először a felnövekvő nemzedék issza meg, de hosszabb távon az egész ország, a gazdaság és a társadalom fejlődése.